Skip to main content

Ambitie rekenkamer, missie rekenkamer, positie rekenkamer

Wettelijke doelen lokale rekenkamer

Een lokale rekenkamer moet bijdragen aan een transparanter en doelmatiger lokaal bestuur. Door het doen van onderzoek ondersteunt zij de gemeenteraad bij het uitvoeren van zijn wettelijke kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken.

De raad formuleert bij het instellen van een lokale rekenkamer of rekenkamercommissie de kaders. De raad legt deze kaders in de regel vast in een verordening. Binnen de kaders vanuit wet en verordening geeft de rekenkamer(commissie) hieraan nadere invulling.
De rekenkamer(commissie) is niet het enige controle-instrument van de gemeenteraad. Ook dit is van belang voor de positionering van de rekenkamer(commissie).

Ambities lokale rekenkamer

De rekenkamer moet open zijn over haar ambitieniveau. De rekenkamer(commissie) moet ook verantwoording afleggen over de mate waarin zij haar doelstellingen bereikt. Het is belangrijk om aan de bevolking, gemeenteraad en college duidelijk te maken wat voor soort rekenkamer(functie) zij kunnen verwachten. Om dit te kunnen bepalen kan de rekenkamer antwoord geven op de volgende vragen:
Wat willen we bereiken?
Wat gaan we daarvoor doen?
En welk soort rekenkamer willen we zijn, resp. welk soort onderzoek willen we doen?

Missie

Als missie zijn allerlei keuzes mogelijk. We zetten hier als hulpmiddel enkele keuzes op een rij door telkens twee tegenstellingen aan te geven. De uiteindelijke keuze van de rekenkamer kan heel wel het midden houden tussen uitersten en een mix zijn van de hier genoemde mogelijkheden.

1 Onderzoek gericht op rechtmatigheid, de kwaliteit van begroting en verantwoording, de centrale Planning en Control cyclus. Onderzoek gericht op doeltreffendheid en/of doelmatigheid van beleid, output en outcome, waar voor je geld.
2 Onderzoek bedoeld om systematisch alle onderdelen van beleid en organisatie af te lopen en ‘dekkend’ te zijn Onderzoek bedoeld om te ‘prikken’ naar voorbeelden waar naar uw mening risico’s zitten in organisatie en/of beleid met de bedoeling dat het college en raad een meer systematische  beoordeling overnemen
3 Een rekenkamer die gericht is op terugkijken en afrekenen met de nadruk op onderzoek en beoordeling van eerder bestuurlijk handelen. Een rekenkamer die op basis van onderzoek en rekening houdend met actualiteit toekomstgericht voorstellen doet voor verbetering van organisatie en beleid.
4 Een rekenkamer die gericht is op incidenten en reactief onderzoek doet na berichten in de pers of verzoeken van (delen van) de raad. Een rekenkamer die zoekt naar structurele oorzaken en tendensen door systematisch onderzoek te doen en regelmatig meta-evaluaties te
publiceren
5 Onderzoek dat vooral intern gericht is op de organisatie en het ambtelijk handelen (van binnen naar buiten denken). Onderzoek dat vooral extern gericht is op effecten en beleidsdoelmatigheid en antwoord geeft op de vraag wat de burger opschiet met het openbaar bestuur (van buiten naar binnen denken).

Visie(document) en positie

De lokale rekenkamer zal daarbij in een missie en in doelstellingen duidelijk moeten maken welke doelen zij wil bereiken. Deze keuzes kunnen in een meerjarig ‘Visiedocument’ bij de raad worden neergelegd. Dit vormt een goede aanleiding om contact te zoeken met de raad, je strategische keuzes in een raad(scommissie) te presenteren en te horen wat voor visie(s) daar leven.

Rekenkameronderzoek is één onderdeel van een breder onderzoeksinstrumentarium dat de gemeenteraad ten dienste staat. Dat is relevant voor de uiteindelijke positiebepaling van de rekenkamer.

  • De controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213 van de Gemeentewet) door de accountant. De raad wijst accountants aan die belast worden met de controle van de jaarrekening en daarover een verslag (inclusief rechtmatigheidsoordeel) uitbrengen.
  • 213a-onderzoek: periodiek zelfonderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur door het college. (Artikel 213a van de Gemeentewet). De raad stelt bij verordening regels hierover. Het college is op grond van hetzelfde artikel verplicht de rekenkamer(commissie) op de hoogte te stellen van deze onderzoeken en ook verplicht een afschrift van de resultaten aan de raad én aan de rekenkamer(commissie) te sturen.
  • Onderzoek door de raad op grond van artikel 155a-f. Dit is onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde beleid. Dat onderzoek wordt uitgevoerd door een onderzoekscommissie bestaande uit raadsleden.

Reglement van orde en / of onderzoeksprotocol

Veel rekenkamer (commissies) hebben inmiddels een reglement van orde en/of onderzoeksprotocol opgesteld, waarin de belangrijkste onderzoekscomponenten bij elkaar zijn gezet: missie, doelen, werkwijze, inrichting en verloop onderzoeksproces, communicatie, publicatie e.a. Zo’n document maakt voor alle belanghebbenden duidelijk hoe de rekenkamer/-commissie opereert en welke verwachtingen daaraan ontleend mogen worden. Ook kan zo’n protocol handig zijn bij het uitbesteden van onderzoek.

Onderzoekprogramma

Tot slot zal de lokale rekenkamer duidelijk moeten maken welke prestaties zij wil leveren om het gestelde doel te bereiken: onderzoek, advies, hoorzittingen, brieven etc. In een onderzoeksprogramma wordt duidelijk gemaakt wat de beoogde prestaties zijn (aantal onderzoeken, onderwerpen die worden onderzocht etc.) die moeten bijdragen aan de doelstellingen.

Doorwerking

Rekenkamer(commissie)s voeren jaarlijks onderzoeken uit naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijke en provinciale beleid. Wanneer de raadsleden / statenleden de conclusies en aanbevelingen onderschrijven en ook het college / gedeputeerde staten de aanbevelingen (deels) overneemt, is er sprake van doorwerking. Doorwerking is dus de invloed van onderzoeksresultaten op de besluitvorming en het beleid.

Bepalen of er sprake is van Doorwerking

Voor het bepalen van doorwerking kan de volgende theorie worden aangehouden:
Doorwerking = Kwaliteit x Acceptatie

  • Kwaliteit  =  de kenmerken van het onderzoeksrapport en wijze waarop het is onderbouwd.
  • Acceptatie  =  draagvlak voor het rapport en de wil om het te gebruiken. Ook wel: de mate waarin raad / provinciale staten en college / gedeputeerde staten  het rapport steunen of verwerpen.

Doorwerking wordt soms gelijkgesteld met gebruik en bruikbaarheid van onderzoek. Soms worden ze gehanteerd als twee verschillende begrippen, die in logisch verband met elkaar staan. De redenering is dan als volgt: voordat een onderzoek kan doorwerken, moet het eerst gebruikt zijn. Maar gebruik hoeft niet persé te leiden tot doorwerking. Schematisch ziet dat er als volgt uit.

Sinds 1960 is er veel onderzoek gedaan naar de doorwerking van kennis, onderzoek en adviezen. Inmiddels is ‘doorwerking’ uitgebreid beschreven en verkend in de wetenschap. Toch is er niet altijd overeenstemming over wat exact onder doorwerking kan worden verstaan en welke factoren van invloed zijn op doorwerking.

In september 2012 heeft de commissie kwaliteitszorg en korte enquête uitgezet onder de leden van de NVRR over doorwerking, ‘de drie vragen over doorwerking’. De uitkomsten van deze korte enquête geven een beeld van de activiteiten, die de leden op dat moment ontplooiden om doorwerking van hun onderzoeken te bevorderen.

Typen doorwerking

We onderscheiden drie typen doorwerking.

  1. Conceptuele doorwerking
  2. Instrumentele doorwerking
  3. Strategische doorwerking

Deze vormen komen op verschillende manieren tot uitdrukking. Een consequentie hiervan is, dat doorwerking niet op een eenduidige en onbetwistbare manier is vast te stellen. Voor verschillende vormen van doorwerking kunnen verschillende indicatoren voor het meten van doorwerking worden ontwikkeld.

Verantwoordelijkheid voor doorwerking

De rekenkamer(commissie) heeft doorwerking maar voor een deel zelf in de hand. Voor dat deel is de rekenkamer ook zelf verantwoordelijk. Veel verder gaat de verantwoordelijkheid van de rekenkamer(commissie) in principe niet. Er is een verschil tussen het bewaken/monitoren van de voortgang van de aanbevelingen, het rapporteren daarover en de verantwoordelijkheid voor de implementatie.
Het is een discussiepunt of de rekenkamer(commissie) de implementatie van de aanbevelingen zelf moet monitoren. Formeel gezien (Gemeentewet), is die rol er niet. Sommige rekenkamer(commissie)s pakken die rol in de praktijk wel op. Globaal gebeurt dat op twee manieren:

  • een aantal rekenkamers voert een of twee jaar na afloop van een onderzoek een vervolgonderzoek uit om te zien wat er met de aanbevelingen is gebeurd;
  • veel rekenkamers rapporteren in hun jaarverslag terug over de stand van zaken m.b.t. de aanbevelingen uit eerdere onderzoeken.

Verdere bewaking gebeurt in het kader van de politieke verantwoording tussen raad en college / gedeputeerde staten. Zo kan in de planning- en controlcyclus (bijvoorbeeld de jaarstukken van het college / gedeputeerde staten) een verantwoording worden ingebouwd over de uitvoering van aanbevelingen van de rekenkamer. De gemeenteraad / provinciale staten gaat voor het overige meestal met de aanbevelingen om, zoals hij ook omgaat met de invoering van moties, besluiten e.d. Dat verschilt sterk per gemeente(raad) / provinciale staten. In sommige gevallen bewaakt de raad / provinciale staten sterk de invoering van de aanbevelingen; in andere gevallen (de meeste?) komt de raad / provinciale staten er niet meer op terug. Dit kan liggen aan de ‘politieke waan van de dag’, andere prioriteiten, (des)interesse, een te geringe meerwaarde voor de raad / provinciale staten, onvoldoende aansluiting bij de belevingswereld van de raad / provinciale staten, etc. De raad / provinciale staten moet de aanbevelingen van de rekenkamer omzetten in krachtige, heldere besluiten. Dit kan de rekenkamer niet of nauwelijks beïnvloeden.

Beïnvloedbare factoren doorwerking

Vele factoren kunnen doorwerking beïnvloeden. Voor de hier genoemde factoren geldt niet dat ze doorwerking garanderen, of dat doorwerking onmogelijk is indien er niet aan wordt voldaan, maar in het algemeen mag worden gesteld dat de hier genoemde factoren van invloed zijn op doorwerking en dat Adviesraden door op een verstandige wijze met deze factoren om te gaan, de doorwerking van hun adviezen in positieve zin kunnen beïnvloeden.

  1. Kwaliteit van het onderzoek(srapport)
  2. Rekening houden met omgevingsfactoren en (politieke) context
  3. Communicatie, presentatie en nazorg
  4. Betrokkenheid bij het onderzoeksproces
  5. Timing van het onderzoek
  6. Organisatie van de rekenkamer

Werkt rekenkameronderzoek door?

Over de doorwerking van rekenkameronderzoek wordt verschillend gedacht. Volgens sommigen is het effect duidelijk: er zijn aantoonbare resultaten, aanbevelingen worden overgenomen en conclusies worden gedeeld. Volgens sommigen gaat alleen al van de aanwezigheid van een rekenkamer een preventieve werking uit.
Uit onderzoek van de NVRR door Berenschot uit 2011 is blijkt dat de instrumentele doorwerking van rekenkameronderzoek goed is. De conceptuele doorwerking blijft achter.
Voorheen werd de doorwerking  van rekenkameronderzoek in twijfel getrokken. Volgens een VNG-ledenpanel uit december 2006 zei driekwart van de respondenten nog, dat rekenkameronderzoek niet had geleid tot fundamentele aanpassingen van beleid.

Bronnen

  • Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers – eindrapport. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Berenschot). 12 mei 2011.
  • De kracht van bestuurskrachtmetingen – Onderzoek naar de doorwerking van bestuurskrachtmetingen van gemeenten in Nederland in de periode 2000 – 2007. Judith Jansen (Partners + Pröpper en de Radboud Universiteit Nijmegen). April 2008.
  • Memo Doorwerking onderzoek rekenkamer(commissie)s. Kring van secretarissen NVRR. 19 juni 2007.
  • Spelen met doorwerking – Over de werking van doorwerking van de adviezen van adviescolleges in het Nederlandse openbaar bestuur. Universiteit van Tilburg en Berenschot. 4 november 2004.
  • Doorwerking van Strategische Beleidsadvisering. Prof. dr Victor Bekkers, Dr Menno Fenger, Dr Vincent Homburg, Dr Kim Putters (Erasmus Universiteit Rotterdam & Universiteit van Tilburg).  2004.

Normenkader

Het normenkader is bepalend (sturend) voor de uitvoering van het onderzoek. Aan de hand van het normenkader moet een oordeel gegeven kunnen worden over de aangetroffen praktijk.

Normen voor rekenkameronderzoeken kunnen grosso modo ontleend worden aan:

  • wet- en regelgeving;
  • beleidsdocumenten, waaronder de programmabegroting;
  • wetenschappelijke en vakliteratuur;
  • professionele inzichten.

Idealiter wordt in eerste instantie vanuit algemene normen  (meestal rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid, integriteit e.d.) vooraf een globale set normen gespecificeerd al naar gelang het onderwerp.
Gedurende het onderzoek kan – op basis van bijvoorbeeld best practices – verder invulling gegeven worden aan een algemene norm (‘relevante en tijdige informatie is….’).

Voor het verkrijgen van draagvlak en om verwachtingen te managen, kan het zinvol zijn het normenkader vóór de definitieve vaststelling te bespreken met bijvoorbeeld de vakspecialisten, ambtenaren, directie, collegeleden en / of raadsleden. Vooral wanneer het om complexe of politiek gevoelige onderwerpen gaat, is commentaar vooraf nuttig. Het kan voorkómen dat je achteraf ‘nat gaat’. Het commentaar vooraf maakt duidelijk waar mogelijk de zwakke of juist gevoelige plekken in het beoordelingskader zitten.
Afwijzende reacties hoeven geen aanleiding te zijn het normenkader te wijzigen. Wel is dan vooraf duidelijk waar later het commentaar op zal gaan komen. Het effect kan ook positief zijn doordat meer draagvlak onder ambtenaren ontstaat voor het onderzoek en zij de zin ervan zien.
Het kan veel problemen in de eindfase voorkomen door, ook tijdens het onderzoek in contact te blijven over de manier waarop de normen worden gespecificeerd. Totale overeenstemming over normen is niet nodig, maar het is wel raadzaam het standpunt van de ander te kennen. De rekenkamer kan daar dan op inspelen bij de formulering van haar oordelen en aanbevelingen.

Ambtelijk hoor en wederhoor

In de procedure ambtelijk hoor en wederhoor ontvangt de ambtelijke organisatie een overzicht van de door de rekenkamer geconstateerde feiten. De ambtelijk eindverantwoordelijken krijgen de gelegenheid daarop te reageren. Het is hierbij de bedoeling dat bij er de uiteindelijke publicatie, wanneer de rekenkamer(commissie) ook conclusies en aanbevelingen presenteert, geen discussie meer zal ontstaan over de feitelijke (on)juistheid van de bevindingen. Ambtelijk hoor en wederhoor wordt ook van belang geacht voor een goede communicatie tussen ambtelijke organisatie en rekenkamer. Een uitgebreid ambtelijk wederhoor maakt de doorlooptijd van een rekenkamer onderzoek echter wel langer.

Deze procedure van ‘hoor- en wederhoor’ heeft geen wettelijke basis. Het is ontleend aan de praktijk bij de Algemene Rekenkamer.

Tips voor ambtelijk wederhoor

  • Maak onderscheid tussen ambtelijk wederhoor en bestuurlijk wederhoor.
  • Leg aan de betrokken ambtenaren de nota van bevindingen voor, ter controle op de juistheid van de feiten en de interpretatie daarvan (de conclusies).
  • Hanteer een reactietermijn voor wederhoor van ca. 3 à 4 weken.
  • Kondig het wederhoor bij betrokkenen ruim van te voren aan.
  • Spreek af of het ambtelijke wederhoor rechtstreeks met de betrokken ambtenaren plaatsvindt of via een leidinggevende/de gemeentesecretaris.
  • Spreek af wat er bij het ambtelijke wederhoor wordt voorgelegd: alleen de voor de persoon relevante passages of het gehele rapport.
  • Spreek af hoe er wordt omgegaan met aanpassing van het rapport, bijvoorbeeld in de situatie dat een respondent erkent dat hij juist is geciteerd, maar dat het citaat uit zijn verband is gerukt.

Instrumentele doorwerking

Bij instrumentele doorwerking onderschrijft de raad / provinciale staten de conclusies en aanbevelingen. De colleges / gedeputeerde staten nemen ze (grotendeels) over en de organisaties voeren ze uit. Ook bij een minimale aanpassingen, is er sprake van instrumentele doorwerking. Het kan wel enige tijd duren, voordat de aanbevelingen zijn verwerkt in nieuw of aangepast beleid. Daarvoor wordt meestal een ‘natuurlijk’ moment gekozen. De aanbevelingen worden dan ingepast in de reguliere beleidscyclus. Instrumentele doorwerking is feitelijk vast te stellen aan de hand van (beleids)notities, verslagen en etc.

De instrumentele doorwerking van de rekenkameronderzoeken is hoog en de laatste jaren toegenomen. De controlerende rol van de raad/provinciale staten is hiermee versterkt. De focus ligt van raad / provinciale staten ligt ook op de volksvertegenwoordigende en controlerende rol. De versterking blijft beperkt tot het onderwerp dat door de rekenkamer(commissie) is onderzocht. De opgedane inzichten worden niet automatisch benut op andere terreinen, waar de rekenkamer(commissie) geen onderzoek heeft verricht.

Drie vragen over doorwerking (2012)

In september 2012 heeft de commissie Kwaliteitszorg een korte enquête uitgezet onder de leden van de NVRR. Het doel was te achterhalen op welke manier de leden bezig zijn met de doorwerking van hun onderzoeken. Hierbij is gekeken naar zowel mogelijke verschillende vormen van overleg met derden, als andere activiteiten gericht op doorwerking. 120 leden (ongeveer de helft van de NVRR-leden) hebben gereageerd.

Vormen van overleg mede gericht op doorwerking

Per onderdeel van de (lokale) overheid zijn meerdere soorten overleg mogelijk die mede gericht kunnen zijn op doorwerking van rekenkameronderzoek.

In onderstaande grafiek is per onderdeel weergegeven:

  • welke contacten er in den lande zijn en
  • welk karakter de bespreking heeft.

Uit de ‘drie vragen doorwerking’ blijkt dat als er overleg wordt gevoerd met een onderdeel, dit over het algemeen 1 tot 2 keer per jaar gebeurt.

Andere activiteiten gericht op doorwerking

De vraag over andere activiteiten gericht op doorwerking was een open vraag, waar de leden meerdere antwoorden op mochten geven. Het volgende beeld komt uit deze vraag naar voren.

Bronnen

‘De drie vragen samengevat’, resultaten enquête doorwerking. Commissie kwaliteitzorg NVRR, Corine Baarda en Steven van Dijk, november 2012.

Enquetes, gesprekken en interviews

Doel van enquêtes, gesprekken en interviews is dat gericht wordt gevraagd naar uitgangspunten, uitvoering en resultaten van het onderzochte beleid. In het kader hiervan kunnen verantwoordelijken, deskundigen, of mensen die tot de gebruikers (de doelgroep van het beleid) behoren worden bevraagd.

Gespreksvormen

Interviews kunnen op afspraak maar ook spontaan op locatie worden uitgevoerd. Enquêtes kunnen schriftelijk, per mail of telefonisch worden uitgevoerd.
In het kader van een onderzoek zijn verschillende gespreksvormen te onderscheiden:

  • oriënterend gesprek met personen die niet tot de onderzochte organisatie(s) behoren, waaronder externe deskundigen;
  • oriënterend gesprek met personen die tot de onderzochte organisatie(s) behoren;
  • enquête of interview met personen die niet tot de onderzochte organisatie(s) behoren;
  • enquête of interview met ambtenaren;
  • interview met directeur van onderzocht organisatieonderdeel;
  • interview met verantwoordelijk wethouder(s) / portefeuillehouder(s);
  • enquête of interview met raadsleden;
  • groepsgesprek (optioneel);
  • gesprek met klankbordgroep;
  • enquête, interviews of gesprekken met leden van de doelgroep of belangenorganisaties.
  • creatieve vormen van onderzoek.

Afnemen interview

  • Geef voor het gesprek aan, wat het doel en de status van het gesprek is.
  • Geef vooraf de vragenlijst aan betrokkene.
  • Geef ook aan hoe de rekenkamer(commissie) gebruik maakt van de gespreksverslagen en eventuele citaten.
  • Werk bij interviews bij voorkeur aan de hand van een protocol of vragenlijst met vragen die in elk geval aan de orde moeten komen. Dat vergemakkelijkt de vergelijkbaarheid en samenvoeging van gespreksresultaten, zeker als verschillende personen de interviews afnemen.
  • Laat bij gesprekken met sleutelfiguren twee deelnemers van de kant van de rekenkamer en/of onderzoeksbureau aanwezig zijn.
  • Stel vast dat betrokkene alle relevante informatie over dit onderwerp heeft verstrekt. Daarmee kan voorkomen worden dat informatie, waar in het gesprek niet naar is gevraagd door de rekenkamer, mogelijk niet boven water komt.

Verslaglegging

Het gespreksverslag is onderzoeksmateriaal. In het rekenkamerrapport moet hier uit geput kunnen worden in de vorm van citaten en /of parafrases. Het is daarom van belang dat van elk interview een verslag wordt gemaakt.
Laat het verslag goedkeuren (en desgewenst ondertekenen) door de betrokkenen. Dat voorkomt discussie over de feiten in een later stadium.
Na een reactie binnen een vooraf gestelde termijn wordt een definitief verslag opgesteld en vastgesteld.
Van oriënterende gesprekken worden aantekeningen gemaakt, zonder dat het expliciet wordt goedgekeurd. De bruikbaarheid van informatie uit oriënterende gesprekken is daarom wel minder.

Aanwezigheid leden rekenkamer(commissie)

Als de rekenkamer(commissie) onderzoek laat uitvoeren door externen, kan het van belang zijn dat iemand van de rekenkamer(commissie) aanwezig is bij interviews. Meestal gaat het dan om gesprekken met sleutelfiguren zoals raadsleden, wethouders of directeuren. Echter, aanwezigheid van iemand van de rekenkamer kan ook een vertekend beeld opleveren.

Het is daarom in ieder geval van belang dat de rekenkamer(commissie) van de externe onderzoek gerapporteerd krijgt hoe deze direct belanghebbenden bij het onderzoek reageren op het onderzoek en de gestelde vragen (verbaal en non-verbaal). Ook komen in deze gesprekken vaak politiek-bestuurlijk gevoelige punten aan de orde. Het is belangrijk dat ook deze signalen worden doorgegeven aan de rekenkamer(commissie). De rekenkamer kan hier dan in de rest van het onderzoek en in de rapportage rekening mee houden.

Kernvariabelen grondexploitaties

De problematiek bij de Gemeentelijke grondexploitaties vormen inmiddels een serieus probleem. Financiële problemen nemen toe en de verslagleggingregels zijn (te) beperkt om er goed inzicht in te krijgen. Voor de provincie is goed inzicht van belang in het kader van haar financiële toezicht op de gemeenten; voor de gemeenteraden is het van belang in het kader van hun kaderstellende en controlerende rol richting colleges.

Met divers rekenkameronderzoek is er inmiddels wel al ervaring opgedaan hoe de gemeenteraden beter grip op het grondbeleid en grondexploitatie kunnen krijgen.

De Rekenkamer Rotterdam heeft Kernvariabelen grondexploitaties ontwikkeld  waarmee de gemeenteraad snel inzicht kan krijgen in de stand van zaken van de grondexploitaties.  Onder aan de pagina is en overzicht opgenomen met rekenkameronderzoeken van de afgelopen jaren op het desbetreffende thema.

Kernvariabelen grondexploitaties

Voor een gemeenteraadslid is het vaak lastig om gevoel te krijgen voor de stand van zaken van de grondexploitaties. Met behulp van onderstaande kernvariabelen kan hij daar snel inzicht in krijgen. Onderstaande tabel laat zien welk inzicht welke kernvariabele biedt.

informatiebehoefte kernvariabelen
Kunnen de gronden op het binnen de grondexploitatie beoogde moment en functie verkocht worden? Programma en marktonderzoek
Hoeveel geld heeft de gemeente uitgegeven en moet terug verdiend worden? Boekwaarde
Wat denkt de gemeente aan het einde van de projecten over te houden? Netto contante waarde (NCW)
Hoe flexibel is de gemeente m.b.t. de te maken kosten? Nog te maken kosten en cashflow
Hoeveel rente moet de gemeente betalen als de gronden een jaar later pas verkocht kunnen worden? Jaarlijkse rente
Hoeveel heeft de gemeente opzij gezet voor de grondexploitaties? Voorzieningen
Stel dat het (economisch) slechter gaat dan verwacht, hoeveel geld kan de gemeente dan kwijt zijn aan de grondexploitaties? Benodigde weerstandscapaciteit

Hieronder zijn deze kernvariabelen toegelicht en is beschreven welke aandachtspunten daarbij horen. Het is van belang dat de onderstaande informatie zowel op het niveau van afzonderlijke grondexploitaties als op het niveau van de portefeuille, de optelsom van alle grondexploitaties, gegeven wordt. Met andere woorden, het is belangrijk om inzicht te hebben in de boekwaarde van de afzonderlijke grondexploitaties, maar ook om de totale boekwaarde van alle gemeentelijke grondexploitaties te kennen.

Programma en planning versus marktonderzoek

Een actueel marktonderzoek moet aantonen dat er vraag in de markt is naar het aantal woningen, bedrijventerreinen, kantoren etc. waarvoor de gemeente per jaar beoogt grond te verkopen. Aandachtspunten:

  • Actueel marktonderzoek (max. 1 jaar oud)
  • Optelling van respectievelijk alle geplande woningen, bedrijventerreinen, kantoren, etc. binnen de gemeentelijke grondexploitaties per jaar voor de gehele looptijd van de grondexploitaties.
  • Bovenstaande aantallen per jaar moeten binnen de verwachtingen over de te realiseren verkopen volgens het marktonderzoek blijven.
  • De verkoop van grond voor woningen, bedrijventerreinen etc. die verder dan 20 jaar in de toekomst gepland staan, is zo onzeker dat de uitgaven voor deze gronden niet geactiveerd dienen te worden.

Boekwaarde

De boekwaarde is het bedrag dat al is uitgegeven aan de grondexploitaties minus de al ontvangen bedragen. De boekwaarde is ongeveer het bedrag dat de gemeente kwijt is als men besluit te stoppen met de grondexploitaties en geen uitgaven meer doet en geen inkomsten meer krijgt. In de praktijk is dit doorgaans niet zonder meer mogelijk vanwege aangegane verplichtingen en half afgeronde projecten.

Netto contante waarde (NCW)

De NCW is bij afronding van alle projecten het verschil tussen alle inkomsten en uitgaven teruggerekend naar het huidige prijspeil.

Nog te maken kosten en cashflow

Met het oog op het aanpassen van projecten is het van belang om inzicht te hebben in de kosten die nog gemaakt worden en het moment waarop die kosten terug verdiend kunnen worden. Van welk deel van de nog te maken kosten kan de gemeente besluiten om ze niet of later te maken door projectonderdelen te schrappen of resp. te temporiseren en welk bedrag moet de gemeente uitgeven vanwege afspraken met private partijen of omdat anders de al eerder gemaakte kosten niet terug verdiend kunnen worden?

Een grafiek met de beoogde cashflow laat zien hoever de uitgaven vóór de inkomsten gepland zijn. Zijn de uitgaven ver voor de inkomsten gepland, dan moet er langer rente betaald worden en zijn er minder mogelijkheden om de kosten aan te passen als de inkomsten onzekerder worden. Het ROK-saldo geeft hier ook inzicht in. Dit is het saldo van de renteopbrengsten- en kostenstijging als gevolg van de fasering van het plan.

Jaarlijkse rente

Hoeveel rente betaalt de gemeente jaarlijks over de binnen de grondexploitaties uitgegeven bedragen?

Voorzieningen

Is de voorziening groot genoeg in verband met de verwachte verliezen inclusief de tekorten binnen de grondexploitaties met een negatieve NCW?

Benodigde weerstandscapaciteit

De benodigde weerstandscapaciteit laat zien met welk bedrag de gemeente rekening moet houden als onverwachte tegenvallers zich voordoen.
Aandachtspunten:

  • Hoe is de benodigde weerstandscapaciteit berekend? Met welke risico’s is rekening gehouden en welk bedrag (per project) hoort daarbij?
  • Is er gebruik gemaakt van een scenarioberekening over de vraag naar bouwgrond? Welk scenario is gehanteerd? Is dit een scenario dat slechter is dan het meest reële scenario?
  • Worden negatieve risico’s gecompenseerd met zogenaamde positieve risico’s? Dit is niet wenselijk. Met name als de positieve risico’s gerelateerd zijn aan de negatieve risico’s. Als bijvoorbeeld een negatief risico is dat de gronden niet op tijd worden verkocht, dan kan dit niet gecompenseerd worden door een kans op een hogere grondprijs van diezelfde gronden.
  • Bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit gaat men er doorgaans van uit dat niet alle tegenvallers zich voor zullen doen, maar werkt men met een betrouwbaarheidspercentage. Dit is goed te verdedigen als de risico’s zich onafhankelijk van elkaar voordoen. Dan kan men ervan uit gaan dat het ene risico zich wel voordoet en het andere niet. Bij risico’s die zich allemaal voordoen als het slecht gaat met de economie, kan dat niet; een slechte economische situatie zal gevolgen hebben voor alle grondverkopen.

In sommige gevallen wordt verschillende keren achter elkaar gewerkt met betrouwbaarheidspercentages (bijvoorbeeld eerst een keer binnen de gemeenschappelijke regeling en vervolgens binnen de gemeente). In zo’n geval is het raadzaam om de uiteindelijke bijdrage van de grondexploitatie aan de benodigde weerstandscapaciteit apart te beschouwen.

  • Omdat bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit gebruik gemaakt wordt van veel aannames, en de toekomst vele onzekerheden kent is het goed om de uitkomst te vergelijken met:
    • IFLO-norm: benodigde weerstandscapaciteit = 10% van de boekwaarden van grondexploitaties + 10% van de nog te maken kosten in deze grondexploitaties.
    • Benodigde weerstandscapaciteit in andere gemeenten gerelateerd aan de boekwaarde en de nog te maken kosten.
    • Het bedrag dat extra betaald moet worden als alle gronden een jaar later verkocht zullen worden

 

Referenties:

Offertetraject

Aangeraden wordt minimaal drie bureaus te benaderen voor het uitbrengen van een offerte. Zeker bij wat meer specialistische onderwerpen, kan het nuttig zijn om via het internet gespecialiseerde bureaus of onderzoeksinstellingen op het spoor te komen. Ook bij andere rekenkamers, die vergelijkbaar onderzoek hebben laten doen, kunnen inlichtingen worden ingewonnen. Ook afdelingen van andere gemeenten kunnen vaak goede suggesties doen. Met name ten aanzien van onderzoek naar ‘inhuur van derden’, ‘grondexploitatie’ en ‘subsidiebeleid’ bestaat inmiddels veel ervaring bij lokale rekenkamers. De databanken van De Lokale Rekenkamer (www.delokalerekenkamer.nl) en de NVRR (www.rekenkamers.nl) bieden toegang tot een groot aantal rapporten.

Stappen offertetraject

Volg in het offertetraject de volgende stappen:

  • Benader kandidaat opdrachtnemers telefonisch met de vraag of ze in principe bereid zijn mee te doen met het offerte traject.
  • Stuur ze vervolgens (per e-mail) het onderzoeksplan toe met het verzoek om op basis daarvan een offerte uit te brengen. Het is raadzaam daarbij ook aan te geven welke elementen op welke wijze in ieder geval in de offerte opgenomen moeten worden. Dit betreft in ieder geval:
  • het toetsingskader dat in het onderzoek wordt gehanteerd. Tussen onderzoeksbureau en rekenkamer(commissie) zal op dit punt volstrekte overeenstemming moeten bestaan;
  • ervaring en deskundigheden in het onderzoeksteam;
  • per persoon uitgesplitst wie voor hoeveel uur wordt ingezet;
  • een opgave door het onderzoeksbureau van opdrachten die (op het onderzoeksterrein) voor dezelfde gemeente zijn of worden uitgevoerd;
  • de eis van terugkoppeling van interview verslagen;
  • de terugkoppelingsmomenten aan de rekenkamer(commissie) (en eventueel aan de raad) en de verwachte bijdrage van de rekenkamer(commissie), bijvoorbeeld door regelmatige voortgangsrapportage aan en periodieke bespreking met de rekenkamer.
  • Geef het onderzoeksbureau informatie over de rekenkamer en wijs op het specifieke karakter van rekenkameronderzoek.
  • Maak meteen duidelijk welke bijdrage van het bureau na afloop van de uitvoering nog wordt verwacht, bijvoorbeeld bij de presentatie van het onderzoeksrapport in de raad(scommissie).
  • Maak na ontvangst van alle offertes een selectie van de bureaus die in principe in aanmerking zouden kunnen komen voor de opdracht. Nodig deze bureaus uit voor een gesprek over de offerte.
  • Laat na het gesprek zo nodig nog een herziene offerte maken en maak tenslotte de keuze op basis van de (herziene) offerte en het gesprek.
  • Plan een evaluatie in met het onderzoeksbureau nadat het rapport is behandeld.

De NVRR heeft een handig sjabloon ter ondersteuning van de offerte aanvraag gepubliceerd.

Keuze voor een externe onderzoeker

Op basis van de offertes en de mondelinge toelichting kan de keuze voor een bureau worden gemaakt. Alhoewel er allerhande criteria zijn waaraan offertes kunnen worden beoordeeld, gaat het uiteindelijk toch vooral om het vertrouwen bij de opdrachtgever dat de opdrachtnemer echt in staat is dat onderzoek uit te voeren.

Belangrijke (hulp) criteria zijn:

  • kennis en ervaring van de onderzoeker(s);
  • de mate waarin zij blijk geven uw onderzoeksvragen te begrijpen en van een antwoord te kunnen voorzien;
  • ingewonnen referenties;
  • uw geloof in een goede invulling van de opdracht;
  • en natuurlijk ook: een goede prijs/kwaliteitverhouding van het onderzoek.

Hanteer eigen leveringsvoorwaarden

Let ook op de leveringsvoorwaarden. De meeste bureaus brengen u offerte uit op basis van hun eigen leveringsvoorwaarden, en soms willen die nog wel eens erg beschermend zijn voor het bureau zelf. Daarom is het verstandig dat de rekenkamer(commissie) haar eigen voorwaarden hanteert. Het bureau dat het onderzoek gaat uitvoeren wordt gevraagd daarmee akkoord te gaan.  De voorwaarden van de externe partij worden vervolgens expliciet uitgesloten in de opdrachtbrief.

Specifieke rekenkamerbepalingen in het contract

Specifieke rekenkamerbepalingen in het contract zijn bepalingen ten aanzien van:

  • Kosten voor meerwerk (m.n. als gevolg van hoor -wederhoor, vragen uit de raad etc.);
  • Vertrouwelijkheid;
  • Toegang tot gegevens;
  • Eigendom van rapporten;
  • Het eigendom van stukken/dossiers;
  • De omgang met citaten en verslagen;
  • Public relations (woordvoerderschap)
  • De wijze waarop het extern bureau in het onderzoeksrapport wordt vermeld,  bijvoorbeeld:
    • rapport in huisstijl extern bureau;
    • rapport met logo extern bureau en rekenkamer;
    • rapport in huisstijl rekenkamer met vermelding van bureau.

Basisvoorwaarden kwaliteit rekenkamerrapport

Aan de kwaliteit van rekenkamer rapporten kunnen enkele basisvoorwaarden worden gesteld. De normen voor de NVRR Goudvink geven een beeld van de minimale voorwaarden waaraan een goed onderzoeksrapport moet voldoen.

Duidelijk onderscheid tussen normen, bevindingen, conclusies en aanbevelingen

Maak bij het rapporteren expliciet en helder onderscheid tussen:

  • normen (criteria, uitgangspunten),
  • bevindingen,
  • analyse,
  • conclusies, en
  • aanbevelingen.

Dit onderscheid is kenmerkend voor rekenkameronderzoek. Tussen geen van de vijf onderdelen mag ‘licht’ zitten, ze moeten naadloos op elkaar aansluiten. Bijvoorbeeld: als oordelen of conclusies niet bij de bevindingen aansluiten, of aanbevelingen niet bij een gehanteerd normenkader gaat dat onherroepelijk ten koste van de geloofwaardigheid van de rekenkamer.

Ook moet de rekenkamer er zeker van zijn dat de gerapporteerde feiten en gegevens betrouwbaar zijn, respectievelijk dat bronnen zijn vermeld. Een rekenkamer kan alleen gezag opbouwen als haar producten voor 100% de toets der kritiek kunnen doorstaan.

Onderscheid tussen nota van bevindingen en bestuurlijke nota

Het onderscheid tussen bevindingen, conclusies, oordelen en aanbevelingen kan binnen één rapport worden gemaakt. Een andere mogelijkheid is het scheiden van rapporten:
in een nota van bevindingen waarin o.a. de feitelijke onderzoeksbevindingen en analyse daarvan staan, en
een bestuurlijke nota waarin o.a. de samenvatting, (overkoepelende) conclusies en aanbevelingen aan de raad zijn opgenomen.

Rekenkameronderzoek en externe onderzoeksbureaus

Geef bij uitbesteding van het onderzoek aan het onderzoeksbureau aan dat in de rapportage de gehanteerde normen, de bevindingen uit het onderzoek, de conclusies en de oordelen duidelijk onderscheiden van elkaar dienen te worden gepresenteerd en naadloos op elkaar aan moeten sluiten. Het komt regelmatig voor dat ingeschakelde bureaus moeite hebben met de vertaalslag van onderzoeksbevindingen naar (suggesties voor) bestuurlijk bruikbare aanbevelingen.
Voor veel onderzoeksbureaus is het ongebruikelijk deze onderdelen zo scherp te onderscheiden. Maar voor een rekenkamer(commissie) is een globaal beeld, waarin betrokkenen zich herkennen, onvoldoende. Daarom is het noodzakelijk om bureaus die voor de rekenkamer onderzoek uitvoeren vooraf heel goed in te lichten over het typische aan rekenkameronderzoek en ze te instrueren over de wijze van rapporteren.

De rekenkamer(comissie) formuleert de aanbevelingen

De rekenkamer doet zelf de aanbevelingen aan de raad (en /of aan het college). Het onderzoeksbureau kan suggesties voor aanbevelingen doen, die de rekenkamer(commissie) vervolgens kan gebruiken bij het opstellen van de bestuurlijke nota.
Het is zaak dat de rekenkamer voldoende tijd plant voor en aandacht besteedt aan het formuleren van de aanbevelingen.

Vooraf (ambtelijk) toetsen aanbevelingen

Vooral wanneer het om complexe of politiek gevoelige onderwerpen gaat, kan het zinvol zijn mogelijke denkrichtingen voor aanbevelingen vooraf ambtelijk te toetsen.

Voorwaarde is wel, dat er geen wezenlijk verschil van mening meer bestaat over het feitencomplex uit de nota van bevindingen. Tegelijkertijd moet duidelijk zijn dat de rekenkamer het laatste woord heeft over de formulering van de aanbevelingen.
Door aan ambtenaren de vraag voor te leggen wat op basis van de geconstateerde feiten oplossingen zouden kunnen zijn, toets je de uitvoerbaarheid van aanbevelingen. Zo’n overleg werkt alleen wanneer aan de ‘andere’ kant het gevoel bestaat, dat er nog geen uitontwikkeld idee bestaat over aanbevelingen en er dus nog invloed mogelijk is.
Het is ook mogelijk aanbevelingen vooraf te toetsen bij de griffie / griffier op bruikbaarheid voor de raad.

Alternatieven voor een rekenkamerrapport

Het is goed voor aanvang van een onderzoek ook aandacht te hebben voor alternatieve presentatievormen.