Conceptuele doorwerking is de verandering van kennis, opvattingen of causale redeneringen. Het onderzoek leidt tot discussie, gedachtenvorming en ontwikkeling van toekomstvisie. Het onderzoek heeft dan vooral een een informatiefunctie en dient als richtingaanwijzer. Voor conceptuele doorwerking is het noodzakelijk dat de rekenkamer(commissie) met een nieuw, alternatief perspectief komt op de oorzaken of omvang van het beleidsprobleem, de gewenste beleidsaanpak of de institutionele structuur van het beleidsveld. Van conceptuele doorwerking is ook sprake wanneer zowel de raad/provinciale staten (ps), het college / gedeputeerde staten en de ambtelijke organisatie bij de beleidsontwikkeling rekening houden met of geleerd hebben van het fenomeen rekenkamer(commissie) in hun gemeente of provincie. Kenmerkend voor conceptuele doorwerking is dat er een relatief lange periode overheen gaat voor de effecten zichtbaar worden. De effecten zijn ook minder duidelijk zichtbaar. Conceptuele doorwerking is vaak een indirect effect van onderzoek.
Van conceptuele doorwerking van rekenkameronderzoek / de rekenkamer(commissie) is nog niet zoveel sprake.
Voor de effectiviteit van de rekenkamer(commissie) is het van groot belang om de goede onderwerpen op het juiste moment te onderzoeken. Daarom moet de rekenkamer het hele jaar door goed in de gaten houden welke thema’s spelen binnen de gemeente en welke thema’s onderbelicht blijven. Dat vereist een goede monitoring of een goed ontwikkelde ‘antenne’ voor wat er speelt in de gemeente.
Van tijd tot tijd kan er over de onderwerpen die worden bijgehouden een notitie worden gemaakt ter informatie aan de staf, de commissie / de directeur of aan de raad. Daarvoor verzamelt de rekenkamer gedurende het hele jaar informatie uit een mix van verschillende schriftelijke bronnen. Daarnaast kan de rekenkamer gebruik maken van:
Het bijhouden van een groslijst door het jaar heen is nuttig om allerlei onderwerpen te plaatsen en vast te houden. Later kunnen de onderwerpen op deze lijst op meer systematische wijze worden gemonitord op hun eventuele potentie als onderwerp van onderzoek.
Om te weten wat in een gemeente belangrijke mogelijke thema’s zijn moet de rekenkamer (commissie) zich niet alleen door de politiek / bestuurlijke agenda laten leiden, maar ook door de maatschappelijke agenda. Waar in de politiek, maar ook in de maatschappelijke publiciteit, het korte termijn belang nog wel eens erg bepalend wil zijn, behoort het min of meer tot de natuurlijke positie van de rekenkamer om juist gericht aandacht te geven aan de gevolgen van beleid op meer lange termijn.
De wetgever wil eigenlijk dat de rekenkamer afstemt met de raad, maar ook onafhankelijk is in de keuze en aanpak van onderzoek. Deze twee beginselen lijken elkaar uit te sluiten.
Deze tegenstelling kan mogelijk opgelost worden door:
in de verordening procedureafspraken vast te leggen over de momenten en de wijze waarop de raad wordt betrokken bij de onderwerpkeuze, en
de raad op de te hoogte houden van het verloop van de onderzoeken.
Op deze manier kan een rekenkamer(commissie) zowel klantgericht als onafhankelijk functioneren. De eindverantwoordelijkheid blijft daarbij bij de rekenkamer(commissie) zelf.
Vast bespreekpunt met de raad
Het punt ‘rekenkameraangelegenheden’ kan een vast agendapunt zijn op de agenda van de raadscommissie, die het aanspreekpunt is voor de rekenkamer(commissie). Vertegenwoordigers van de rekenkamer(commissie) kunnen dan de lopende zaken toelichten. In de praktijk zijn er veel manieren om tussentijds in overleg te treden over de voortgang en /of voorlopige bevindingen.
Grenzen aan invloed raad op onderzoek rekenkamer(commissie)
Het komt soms voor dat rekenkamer(comissie)s kiezen voor constructies, waarbij de raad bepaalt wat de rekenkamer(commissie) onderzoekt. De achterliggende gedachte hierbij is dat de rekenkamer(commissie) als taak heeft de controlerende functie van de raad te versterken. Het lijkt daarom logisch, dat de raad invloed heeft op het onderzoeksprogramma. In de praktijk verloopt dit vaak soepel. En in een overgangssituatie kan deze praktijk bijdragen aan het versterken van de controlerende functie van de raad. Het is echter voor de langere termijn niet wat de wetgever heeft beoogd.
Rekenkameronderzoek is één onderdeel van meerdere controle-instrumenten waar de raad gebruik van kan maken. De rekenkamer(commissie) mag als enige het gevoerde bestuur door college en raad onderzoeken. Dat is relevant voor de uiteindelijke positiebepaling van de rekenkamer. Enkele belangrijke andere controle-instrumenten voor de raad zijn:
De raad stelt bij verordening regels voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213 Gemeentewet). De raad wijst ook op grond van dit artikel in de gemeentewet accountants aan die belast worden met de controle op de jaarrekening en daarover een verslag (inclusief rechtmatigheidoordeel) moeten uitbrengen.
Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur (artikel 213a Gemeentewet. De raad stelt bij verordening regels hierover. Het college is op grond van hetzelfde artikel verplicht de rekenkamer(commissie) op de hoogte te stellen van deze onderzoeken en ook verplicht een afschrift van de resultaten aan de raad en aan de rekenkamer(commissie) te sturen.
Daarnaast heeft de raad op grond van artikel 155a-f de mogelijkheid een onderzoek in te stellen naar het door het college of de burgemeester gevoerde beleid (recht van enquête). Dat onderzoek wordt uitgevoerd door een onderzoekscommissie bestaande uit raadsleden. Deze vorm van raadsonderzoek is te vergelijken met een parlementaire enquête. Getuigen kunnen zelfs onder ede gehoord worden. Alleen raadsleden kunnen deel uit maken van de commissie.
De raad kan ook onderzoeken instellen, die niet onder het recht van enquête vallen. Bij dergelijke onderzoeken kunnen betrokkenen niet verplicht worden zich te onderwerpen aan het onderzoek. Ook kunnen getuigen niet onder ede gehoord worden. Ook anderen dan raadsleden kunnen deel uit maken van de onderzoekscommissie.
Uitvoering van evaluaties van uitgevoerd beleid.
Schriftelijke (op grond van het reglement van orde van de raad) en mondelinge vragen van de raadsleden.
Raadsleden kunnen interpelleren. Interpellatie is zwaardere vorm van mondeling vragen stellen. Voor het voeren van een interpellatie moeten raadsleden aan de raad verlof vragen. In het reglement van orde van de raad worden nadere regels hierover vastgesteld.
Doorwerkingspatronen zijn vaak vrij vaag en zijn dus lastig te meten. Het meten van bepaalde effecten zegt wel iets over de soort en richting van de doorwerking, maar lang niet alles. Bovendien heeft het begrip doorwerking zelf een instrumentele en functionele betekenis, waardoor de invalshoek per definitie vrij beperkt is.
Analyse bestuurlijke reactie
De aanwezigheid, reactietermijn en inhoud van een bestuurlijke reactie van het college / gedeputeerde staten is een belangrijke indicator voor potentiële doorwerking. Zijn de aanbevelingen van de rekenkamer overgenomen? De raad / provinciale staten zegt vaak ‘ja’ tegen de aanbevelingen van de rekenkamer. Voor de colleges / gedeputeerde staten varieert dit sterk per onderzoeksrapport.
De bestuurlijke reactie kan geanalyseerd worden aan de hand van de volgende kenmerken:
De conclusies en aanbevelingen worden geheel gesteund door het college / gedeputeerde staten en de aanbevelingen worden (grotendeels) overgenomen.
Het college / gedeputeerde staten steunt de hoofdlijn van het onderzoek en enkele aanbevelingen worden door het college / gedeputeerde staten overgenomen.
Het college / gedeputeerde staten steunt de wijze van redeneren, maar niet de aanbevelingen.
Het college / gedeputeerde staten steunt een aantal aanbevelingen, maar niet de hoofdlijn van het advies.
Het onderzoek wordt door het college / gedeputeerde staten verworpen.
Het college / gedeputeerde staten verwerpt het onderzoek niet, maar steunt de redeneerlijn en aanbevelingen ook niet.
Er is (nog) geen reactie van het college / gedeputeerde staten op het onderzoek.
De reactie kan van de raad / provinciale staten op eenzelfde wijze worden geanalyseerd.
Als de raad / provinciale staten een besluit heeft genomen over de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport, moet dit worden uitgevoerd. Zijn de aanbevelingen geïmplementeerd, in beleid ‘vertaald’ en ingevoerd? Hebben de aanbevelingen van de rekenkamer daadwerkelijk (extern) effect gehad? Of: zijn de met de aanbevelingen beoogde verbeteringen bereikt? De mate van implementatie meten is een stuk lastiger en vergt vaak een diepgaande analyse van beleidsstukken. Het voor een goede meting is het in ieder geval belangrijk:
Bij de behandeling van het rapport (laten) uit te spreken welke actie de rekenkamer(commissie) wanneer verwacht van raad / provinciale staten en college / gedeputeerde staten.
Aan te kondigen dat na een bepaalde periode een vervolgonderzoek of doorwerkingsonderzoek kan plaatsvinden.
De raad / provinciale staten laten besluiten dat het college / gedeputeerde staten na enige tijd moet rapporteren over de invoering van de aanbevelingen.
De verantwoording over de verwerking van de aanbevelingen integreren in de planning en controlcyclus.
Andere meetpunten voor doorwerking
Wanneer rekenkamer(commissie)s op grond van bepaalde, andere meetpunten een specifieke evaluatiemethode willen ontwikkelen voor doorwerking, doen zij er goed aan rekening te houden met het volgende:
streef naar een beperkt aantal, eenvoudige en eenduidige indicatoren.
de informatievoorziening ter ondersteuning van het meten moet betrouwbaar zijn, zonder dat dit gepaard gaat met een relatief zware administratieve last.
de betrokkenheid neemt toe als actoren belang hebben bij de meting.
hou rekening met de perverse effecten van ‘meten’. Meten kan strategisch gedrag uitlokken, waarbij men zich men met name richt op die effecten die relatief gemakkelijk zichtbaar te maken zijn.
meten leidt tot een vertekening van de doorwerking, omdat vooral de nadruk ligt op het kwantificeren van effecten.
met name de politiek-strategische doorwerking is zeer moeilijk te meten. Het politieke spel is lastig meetbaar te maken.
De rekenkamer zou de doorwerking bijvoorbeeld kunnen meten aan de hand van onderstaande matrix.
Complicerende factoren voor het meten doorwerking
Incubatietijd: doorwerking vindt meestal pas plaats op langere termijn. Dit betekent dat het beoordelen van de doorwerking soms moet worden afgewacht, of dat metingen moeten worden herhaald in een bepaalde frequentie (bijvoorbeeld: meting zes maanden na publicatie, en dan nogmaals na twee jaar).
Verschillende onderzoeken kennen verschillende patronen van doorwerking. Het is dus vaak niet mogelijk om ‘de’ doorwerking van rekenkameronderzoek vast te stellen. Evaluatie zal op het niveau van individuele onderzoeken moeten plaatsvinden. Dat is nogal arbeidsintensief.
Perverse neveneffecten van meting. Een grote nadruk op het meten en evalueren van effecten van doorwerking kunnen neveneffecten hebben. Het kan op termijn leiden tot het uitbrengen van onderzoeken die gemakkelijk meetbaar zijn. Daarom is het van belang om ook gebruik te maken van evaluatiemethoden met kwalitatieve elementen.
Niet alle soorten van doorwerking zijn even makkelijk vast te stellen. Instrumentele doorwerking leent zich beter voor meting dan conceptuele doorwerking. Het vaststellen strategische doorwerking is zo mogelijk nog lastiger.
Bij de beoordeling van de inzendingen voor de Goudvink van de NVRR wordt een rapport als volgt beoordeeld.
1
Basiskwaliteit rapporten
Toelichting
1.1
In het rapport is een beschrijving opgenomen van:
a. Reden onderwerpkeuze;
b. Beschrijving onderzoeksonderwerp;
c. Onderzoeksvragen;
d. Onderzoeksaanpak;
e. Databronnen;
f. Gehanteerde normen;
g. Eventuele beperkingen van het onderzoek.
1.2
De onderzoeksbevindingen zijn onderbouwd met valide en betrouwbare data. De bevindingen geven antwoord op de onderzoeksvragen.
De bevindingen zijn terug te leiden naar onderbouwende data. De data voldoen aan de eisen van validiteit en betrouwbaarheid. Validiteit betekent dat de beschreven bevindingen aansluiten bij wat er gemeten is (ofwel: er is gebruik gemaakt van de juiste indicatoren). Een voorbeeld: als je de punctualiteit van het treinverkeer wilt meten, is klanttevredenheid van treinreizigers een minder valide indicator dan het aantal treinen dat jaarlijks te laat vertrekt. Betrouwbaarheid betekent dat de gemeten waarde representatief is voor de werkelijke waarde (de uitkomsten zijn dus niet afhankelijk van ‘toevalligheden’). De betrouwbaarheid van een meting kun je bijvoorbeeld vergroten door een meting een aantal malen te herhalen (onder verschillende omstandigheden) en te middelen. Bevindingen op basis van meerdere bronnen die ook nog eens dezelfde kant op wijzen, wijzen op een hogere betrouwbaarheid.
1.3
De conclusies en oordelen sluiten aan op de bevindingen. Oordelende conclusies zijn gebaseerd op een heldere norm.
De conclusies zijn congruent met de bevindingen. Dit wil zeggen dat ze te herleiden zijn tot (valide en betrouwbare) bevindingen. Alle relevante bevindingen (zowel positief als negatief) dienen evenwichtig te zijn meegenomen in de conclusies. Een conclusie bevat geen nieuwe data. Bij oordelende conclusies zijn de bevindingen afgezet tegen een heldere norm (een oordeel moet niet uit de lucht komen vallen). Voorbeeld van een conclusie met een onheldere norm: “Er waren maar weinig projecten die in voldoende mate een bijdrage leverden aan de kwaliteit van de arbeidsverhoudingen” (hoeveel is weinig en wanneer is een bijdrage voldoende? Als hier geen heldere norm voor is, houd de conclusies dan feitelijk en dicht bij de bevindingen: X projecten hadden een bijdrage van Y).
1.4
De aanbevelingen hebben een logische relatie met de oordelen en bevindingen en zijn concreet geformuleerd
Aan de aanbevelingen moeten oordelen en bevindingen ten grondslag liggen. Een aanbeveling kan niet haaks staan op een oordeel of bevinding. De aanbevelingen geven antwoord op de WWWHW-vragen: waarom, wie, wat, hoe en wanneer.
1.5
Het rapport is toegankelijk (‘lezersvriendelijk’).
Het rapport bevat een heldere structuur en duidelijk taalgebruik.
CONCLUSIE
Voldoet het rapport aan de basiskwaliteitseisen?
Wat zijn opvallend sterke punten van het rapport?
2
Doorwerking Onderzoek
Toelichting
2.1
Wat heeft de rekenkamer(commissie) gedaan om doorwerking van een onderzoek te bevorderen?
Open vraag. Antwoorden zoveel mogelijk onderbouwen met ‘bewijsmateriaal’. Enkele voorbeelden waaraan gedacht zou kunnen worden (geen limitatieve opsomming):
Het onderzoek sluit aan bij de actualiteit in de gemeenteraad en is politiek relevant;
De rekenkamer(commissie) heeft (andere) interventies gepleegd om de doorwerking van het onderzoek te vergroten (denk aan rondetafelgesprekken, workshops, opstellen handreikingen etc.);
De vormgeving van het onderzoek is zodanig gekozen dat onderwerp en uitkomsten herkend en geaccepteerd worden, bijvoorbeeld door tussentijds mondeling of schriftelijk overleg te communiceren met de onderzochten en door de onderzochten te betrekken bij de vorming van het normenkader;
Het onderzoek besteedt aandacht aan de verschillende (deel)belangen van de actoren (raad, B&W, ambtelijke organisatie, e.a.) op het onderzochte beleidsterrein, bijvoorbeeld door de conclusies en aanbevelingen per actor te benoemen.
2.2
Waaruit blijkt de doorwerking?
Open vraag. Antwoorden zoveel mogelijk onderbouwen met ‘bewijsmateriaal’. Enkele voorbeelden waaraan gedacht zou kunnen worden (geen limitatieve opsomming):
Het college en/of de ambtelijke organisatie heeft de onderzoeksresultaten gebruikt, bijvoorbeeld bij de formulering/aanpassing van (nieuw) beleid;
De gemeenteraad heeft naar aanleiding van het onderzoek vragen gesteld aan het college en/of moties ingediend en aangenomen;
De gemeenteraad heeft de aanbevelingen overgenomen;
De gemeenteraad heeft het rapport geagendeerd voor raadsbehandeling (plenair en/of in functionele raadscommissie).
Een lokale rekenkamer moet bijdragen aan een transparanter en doelmatiger lokaal bestuur. Door het doen van onderzoek ondersteunt zij de gemeenteraad bij het uitvoeren van zijn wettelijke kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken.
De raad formuleert bij het instellen van een lokale rekenkamer of rekenkamercommissie de kaders. De raad legt deze kaders in de regel vast in een verordening. Binnen de kaders vanuit wet en verordening geeft de rekenkamer(commissie) hieraan nadere invulling.
De rekenkamer(commissie) is niet het enige controle-instrument van de gemeenteraad. Ook dit is van belang voor de positionering van de rekenkamer(commissie).
Ambities lokale rekenkamer
De rekenkamer moet open zijn over haar ambitieniveau. De rekenkamer(commissie) moet ook verantwoording afleggen over de mate waarin zij haar doelstellingen bereikt. Het is belangrijk om aan de bevolking, gemeenteraad en college duidelijk te maken wat voor soort rekenkamer(functie) zij kunnen verwachten. Om dit te kunnen bepalen kan de rekenkamer antwoord geven op de volgende vragen:
Wat willen we bereiken?
Wat gaan we daarvoor doen?
En welk soort rekenkamer willen we zijn, resp. welk soort onderzoek willen we doen?
Missie
Als missie zijn allerlei keuzes mogelijk. We zetten hier als hulpmiddel enkele keuzes op een rij door telkens twee tegenstellingen aan te geven. De uiteindelijke keuze van de rekenkamer kan heel wel het midden houden tussen uitersten en een mix zijn van de hier genoemde mogelijkheden.
1
Onderzoek gericht op rechtmatigheid, de kwaliteit van begroting en verantwoording, de centrale Planning en Control cyclus.
Onderzoek gericht op doeltreffendheid en/of doelmatigheid van beleid, output en outcome, waar voor je geld.
2
Onderzoek bedoeld om systematisch alle onderdelen van beleid en organisatie af te lopen en ‘dekkend’ te zijn
Onderzoek bedoeld om te ‘prikken’ naar voorbeelden waar naar uw mening risico’s zitten in organisatie en/of beleid met de bedoeling dat het college en raad een meer systematische beoordeling overnemen
3
Een rekenkamer die gericht is op terugkijken en afrekenen met de nadruk op onderzoek en beoordeling van eerder bestuurlijk handelen.
Een rekenkamer die op basis van onderzoek en rekening houdend met actualiteit toekomstgericht voorstellen doet voor verbetering van organisatie en beleid.
4
Een rekenkamer die gericht is op incidenten en reactief onderzoek doet na berichten in de pers of verzoeken van (delen van) de raad.
Een rekenkamer die zoekt naar structurele oorzaken en tendensen door systematisch onderzoek te doen en regelmatig meta-evaluaties te
publiceren
5
Onderzoek dat vooral intern gericht is op de organisatie en het ambtelijk handelen (van binnen naar buiten denken).
Onderzoek dat vooral extern gericht is op effecten en beleidsdoelmatigheid en antwoord geeft op de vraag wat de burger opschiet met het openbaar bestuur (van buiten naar binnen denken).
Visie(document) en positie
De lokale rekenkamer zal daarbij in een missie en in doelstellingen duidelijk moeten maken welke doelen zij wil bereiken. Deze keuzes kunnen in een meerjarig ‘Visiedocument’ bij de raad worden neergelegd. Dit vormt een goede aanleiding om contact te zoeken met de raad, je strategische keuzes in een raad(scommissie) te presenteren en te horen wat voor visie(s) daar leven.
Rekenkameronderzoek is één onderdeel van een breder onderzoeksinstrumentarium dat de gemeenteraad ten dienste staat. Dat is relevant voor de uiteindelijke positiebepaling van de rekenkamer.
De controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213 van de Gemeentewet) door de accountant. De raad wijst accountants aan die belast worden met de controle van de jaarrekening en daarover een verslag (inclusief rechtmatigheidsoordeel) uitbrengen.
213a-onderzoek: periodiek zelfonderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur door het college. (Artikel 213a van de Gemeentewet). De raad stelt bij verordening regels hierover. Het college is op grond van hetzelfde artikel verplicht de rekenkamer(commissie) op de hoogte te stellen van deze onderzoeken en ook verplicht een afschrift van de resultaten aan de raad én aan de rekenkamer(commissie) te sturen.
Onderzoek door de raad op grond van artikel 155a-f. Dit is onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde beleid. Dat onderzoek wordt uitgevoerd door een onderzoekscommissie bestaande uit raadsleden.
Reglement van orde en / of onderzoeksprotocol
Veel rekenkamer (commissies) hebben inmiddels een reglement van orde en/of onderzoeksprotocol opgesteld, waarin de belangrijkste onderzoekscomponenten bij elkaar zijn gezet: missie, doelen, werkwijze, inrichting en verloop onderzoeksproces, communicatie, publicatie e.a. Zo’n document maakt voor alle belanghebbenden duidelijk hoe de rekenkamer/-commissie opereert en welke verwachtingen daaraan ontleend mogen worden. Ook kan zo’n protocol handig zijn bij het uitbesteden van onderzoek.
Onderzoekprogramma
Tot slot zal de lokale rekenkamer duidelijk moeten maken welke prestaties zij wil leveren om het gestelde doel te bereiken: onderzoek, advies, hoorzittingen, brieven etc. In een onderzoeksprogramma wordt duidelijk gemaakt wat de beoogde prestaties zijn (aantal onderzoeken, onderwerpen die worden onderzocht etc.) die moeten bijdragen aan de doelstellingen.
Rekenkamer(commissie)s voeren jaarlijks onderzoeken uit naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijke en provinciale beleid. Wanneer de raadsleden / statenleden de conclusies en aanbevelingen onderschrijven en ook het college / gedeputeerde staten de aanbevelingen (deels) overneemt, is er sprake van doorwerking. Doorwerking is dus de invloed van onderzoeksresultaten op de besluitvorming en het beleid.
Bepalen of er sprake is van Doorwerking
Voor het bepalen van doorwerking kan de volgende theorie worden aangehouden:
Doorwerking = Kwaliteit x Acceptatie
Kwaliteit = de kenmerken van het onderzoeksrapport en wijze waarop het is onderbouwd.
Acceptatie = draagvlak voor het rapport en de wil om het te gebruiken. Ook wel: de mate waarin raad / provinciale staten en college / gedeputeerde staten het rapport steunen of verwerpen.
Doorwerking wordt soms gelijkgesteld met gebruik en bruikbaarheid van onderzoek. Soms worden ze gehanteerd als twee verschillende begrippen, die in logisch verband met elkaar staan. De redenering is dan als volgt: voordat een onderzoek kan doorwerken, moet het eerst gebruikt zijn. Maar gebruik hoeft niet persé te leiden tot doorwerking. Schematisch ziet dat er als volgt uit.
Sinds 1960 is er veel onderzoek gedaan naar de doorwerking van kennis, onderzoek en adviezen. Inmiddels is ‘doorwerking’ uitgebreid beschreven en verkend in de wetenschap. Toch is er niet altijd overeenstemming over wat exact onder doorwerking kan worden verstaan en welke factoren van invloed zijn op doorwerking.
In september 2012 heeft de commissie kwaliteitszorg en korte enquête uitgezet onder de leden van de NVRR over doorwerking, ‘de drie vragen over doorwerking’. De uitkomsten van deze korte enquête geven een beeld van de activiteiten, die de leden op dat moment ontplooiden om doorwerking van hun onderzoeken te bevorderen.
Deze vormen komen op verschillende manieren tot uitdrukking. Een consequentie hiervan is, dat doorwerking niet op een eenduidige en onbetwistbare manier is vast te stellen. Voor verschillende vormen van doorwerking kunnen verschillende indicatoren voor het meten van doorwerking worden ontwikkeld.
Verantwoordelijkheid voor doorwerking
De rekenkamer(commissie) heeft doorwerking maar voor een deel zelf in de hand. Voor dat deel is de rekenkamer ook zelf verantwoordelijk. Veel verder gaat de verantwoordelijkheid van de rekenkamer(commissie) in principe niet. Er is een verschil tussen het bewaken/monitoren van de voortgang van de aanbevelingen, het rapporteren daarover en de verantwoordelijkheid voor de implementatie.
Het is een discussiepunt of de rekenkamer(commissie) de implementatie van de aanbevelingen zelf moet monitoren. Formeel gezien (Gemeentewet), is die rol er niet. Sommige rekenkamer(commissie)s pakken die rol in de praktijk wel op. Globaal gebeurt dat op twee manieren:
een aantal rekenkamers voert een of twee jaar na afloop van een onderzoek een vervolgonderzoek uit om te zien wat er met de aanbevelingen is gebeurd;
veel rekenkamers rapporteren in hun jaarverslag terug over de stand van zaken m.b.t. de aanbevelingen uit eerdere onderzoeken.
Verdere bewaking gebeurt in het kader van de politieke verantwoording tussen raad en college / gedeputeerde staten. Zo kan in de planning- en controlcyclus (bijvoorbeeld de jaarstukken van het college / gedeputeerde staten) een verantwoording worden ingebouwd over de uitvoering van aanbevelingen van de rekenkamer. De gemeenteraad / provinciale staten gaat voor het overige meestal met de aanbevelingen om, zoals hij ook omgaat met de invoering van moties, besluiten e.d. Dat verschilt sterk per gemeente(raad) / provinciale staten. In sommige gevallen bewaakt de raad / provinciale staten sterk de invoering van de aanbevelingen; in andere gevallen (de meeste?) komt de raad / provinciale staten er niet meer op terug. Dit kan liggen aan de ‘politieke waan van de dag’, andere prioriteiten, (des)interesse, een te geringe meerwaarde voor de raad / provinciale staten, onvoldoende aansluiting bij de belevingswereld van de raad / provinciale staten, etc. De raad / provinciale staten moet de aanbevelingen van de rekenkamer omzetten in krachtige, heldere besluiten. Dit kan de rekenkamer niet of nauwelijks beïnvloeden.
Beïnvloedbare factoren doorwerking
Vele factoren kunnen doorwerking beïnvloeden. Voor de hier genoemde factoren geldt niet dat ze doorwerking garanderen, of dat doorwerking onmogelijk is indien er niet aan wordt voldaan, maar in het algemeen mag worden gesteld dat de hier genoemde factoren van invloed zijn op doorwerking en dat Adviesraden door op een verstandige wijze met deze factoren om te gaan, de doorwerking van hun adviezen in positieve zin kunnen beïnvloeden.
Over de doorwerking van rekenkameronderzoek wordt verschillend gedacht. Volgens sommigen is het effect duidelijk: er zijn aantoonbare resultaten, aanbevelingen worden overgenomen en conclusies worden gedeeld. Volgens sommigen gaat alleen al van de aanwezigheid van een rekenkamer een preventieve werking uit.
Uit onderzoek van de NVRR door Berenschot uit 2011 is blijkt dat de instrumentele doorwerking van rekenkameronderzoek goed is. De conceptuele doorwerking blijft achter.
Voorheen werd de doorwerking van rekenkameronderzoek in twijfel getrokken. Volgens een VNG-ledenpanel uit december 2006 zei driekwart van de respondenten nog, dat rekenkameronderzoek niet had geleid tot fundamentele aanpassingen van beleid.
Bronnen
Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers – eindrapport. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Berenschot). 12 mei 2011.
De kracht van bestuurskrachtmetingen – Onderzoek naar de doorwerking van bestuurskrachtmetingen van gemeenten in Nederland in de periode 2000 – 2007. Judith Jansen (Partners + Pröpper en de Radboud Universiteit Nijmegen). April 2008.
Memo Doorwerking onderzoek rekenkamer(commissie)s. Kring van secretarissen NVRR. 19 juni 2007.
Spelen met doorwerking – Over de werking van doorwerking van de adviezen van adviescolleges in het Nederlandse openbaar bestuur. Universiteit van Tilburg en Berenschot. 4 november 2004.
Doorwerking van Strategische Beleidsadvisering. Prof. dr Victor Bekkers, Dr Menno Fenger, Dr Vincent Homburg, Dr Kim Putters (Erasmus Universiteit Rotterdam & Universiteit van Tilburg). 2004.
Het normenkader is bepalend (sturend) voor de uitvoering van het onderzoek. Aan de hand van het normenkader moet een oordeel gegeven kunnen worden over de aangetroffen praktijk.
Normen voor rekenkameronderzoeken kunnen grosso modo ontleend worden aan:
wet- en regelgeving;
beleidsdocumenten, waaronder de programmabegroting;
wetenschappelijke en vakliteratuur;
professionele inzichten.
Idealiter wordt in eerste instantie vanuit algemene normen (meestal rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid, integriteit e.d.) vooraf een globale set normen gespecificeerd al naar gelang het onderwerp.
Gedurende het onderzoek kan – op basis van bijvoorbeeld best practices – verder invulling gegeven worden aan een algemene norm (‘relevante en tijdige informatie is….’).
Voor het verkrijgen van draagvlak en om verwachtingen te managen, kan het zinvol zijn het normenkader vóór de definitieve vaststelling te bespreken met bijvoorbeeld de vakspecialisten, ambtenaren, directie, collegeleden en / of raadsleden. Vooral wanneer het om complexe of politiek gevoelige onderwerpen gaat, is commentaar vooraf nuttig. Het kan voorkómen dat je achteraf ‘nat gaat’. Het commentaar vooraf maakt duidelijk waar mogelijk de zwakke of juist gevoelige plekken in het beoordelingskader zitten.
Afwijzende reacties hoeven geen aanleiding te zijn het normenkader te wijzigen. Wel is dan vooraf duidelijk waar later het commentaar op zal gaan komen. Het effect kan ook positief zijn doordat meer draagvlak onder ambtenaren ontstaat voor het onderzoek en zij de zin ervan zien.
Het kan veel problemen in de eindfase voorkomen door, ook tijdens het onderzoek in contact te blijven over de manier waarop de normen worden gespecificeerd. Totale overeenstemming over normen is niet nodig, maar het is wel raadzaam het standpunt van de ander te kennen. De rekenkamer kan daar dan op inspelen bij de formulering van haar oordelen en aanbevelingen.
Beheer cookie toestemming
Wij gebruiken cookies om onze website en onze service te optimaliseren.
Functioneel
Always active
De technische opslag of toegang is strikt noodzakelijk voor het legitieme doel het gebruik mogelijk te maken van een specifieke dienst waarom de abonnee of gebruiker uitdrukkelijk heeft gevraagd, of met als enig doel de uitvoering van de transmissie van een communicatie over een elektronisch communicatienetwerk.
Voorkeuren
De technische opslag of toegang is noodzakelijk voor het legitieme doel voorkeuren op te slaan die niet door de abonnee of gebruiker zijn aangevraagd.
0
De technische opslag of toegang die uitsluitend voor statistische doeleinden wordt gebruikt.De technische opslag of toegang die uitsluitend wordt gebruikt voor anonieme statistische doeleinden. Zonder dagvaarding, vrijwillige naleving door uw Internet Service Provider, of aanvullende gegevens van een derde partij, kan informatie die alleen voor dit doel wordt opgeslagen of opgehaald gewoonlijk niet worden gebruikt om je te identificeren.
0
De technische opslag of toegang is nodig om gebruikersprofielen op te stellen voor het verzenden van reclame, of om de gebruiker op een website of over verschillende websites te volgen voor soortgelijke marketingdoeleinden.
