Auteur: NVRR secretariaat

Wettelijke doelen lokale rekenkamer

Een lokale rekenkamer moet bijdragen aan een transparanter en doelmatiger lokaal bestuur. Door het doen van onderzoek ondersteunt zij de gemeenteraad bij het uitvoeren van zijn wettelijke kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken.

De raad formuleert bij het instellen van een lokale rekenkamer of rekenkamercommissie de kaders. De raad legt deze kaders in de regel vast in een verordening. Binnen de kaders vanuit wet en verordening geeft de rekenkamer(commissie) hieraan nadere invulling.
De rekenkamer(commissie) is niet het enige controle-instrument van de gemeenteraad. Ook dit is van belang voor de positionering van de rekenkamer(commissie).

Ambities lokale rekenkamer

De rekenkamer moet open zijn over haar ambitieniveau. De rekenkamer(commissie) moet ook verantwoording afleggen over de mate waarin zij haar doelstellingen bereikt. Het is belangrijk om aan de bevolking, gemeenteraad en college duidelijk te maken wat voor soort rekenkamer(functie) zij kunnen verwachten. Om dit te kunnen bepalen kan de rekenkamer antwoord geven op de volgende vragen:
Wat willen we bereiken?
Wat gaan we daarvoor doen?
En welk soort rekenkamer willen we zijn, resp. welk soort onderzoek willen we doen?

Missie

Als missie zijn allerlei keuzes mogelijk. We zetten hier als hulpmiddel enkele keuzes op een rij door telkens twee tegenstellingen aan te geven. De uiteindelijke keuze van de rekenkamer kan heel wel het midden houden tussen uitersten en een mix zijn van de hier genoemde mogelijkheden.

Visie(document) en positie

De lokale rekenkamer zal daarbij in een missie en in doelstellingen duidelijk moeten maken welke doelen zij wil bereiken. Deze keuzes kunnen in een meerjarig ‘Visiedocument’ bij de raad worden neergelegd. Dit vormt een goede aanleiding om contact te zoeken met de raad, je strategische keuzes in een raad(scommissie) te presenteren en te horen wat voor visie(s) daar leven.

Rekenkameronderzoek is één onderdeel van een breder onderzoeksinstrumentarium dat de gemeenteraad ten dienste staat. Dat is relevant voor de uiteindelijke positiebepaling van de rekenkamer.

• De controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213 van de Gemeentewet) door de accountant. De raad wijst accountants aan die belast worden met de controle van de jaarrekening en daarover een verslag (inclusief rechtmatigheidsoordeel) uitbrengen.
• 213a-onderzoek: periodiek zelfonderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur door het college. (Artikel 213a van de Gemeentewet). De raad stelt bij verordening regels hierover. Het college is op grond van hetzelfde artikel verplicht de rekenkamer(commissie) op de hoogte te stellen van deze onderzoeken en ook verplicht een afschrift van de resultaten aan de raad én aan de rekenkamer(commissie) te sturen.
• Onderzoek door de raad op grond van artikel 155a-f. Dit is onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde beleid. Dat onderzoek wordt uitgevoerd door een onderzoekscommissie bestaande uit raadsleden.

Reglement van orde en / of onderzoeksprotocol

Veel rekenkamer (commissies) hebben inmiddels een reglement van orde en/of onderzoeksprotocol opgesteld, waarin de belangrijkste onderzoekscomponenten bij elkaar zijn gezet: missie, doelen, werkwijze, inrichting en verloop onderzoeksproces, communicatie, publicatie e.a. Zo’n document maakt voor alle belanghebbenden duidelijk hoe de rekenkamer/-commissie opereert en welke verwachtingen daaraan ontleend mogen worden. Ook kan zo’n protocol handig zijn bij het uitbesteden van onderzoek.

Onderzoekprogramma

Tot slot zal de lokale rekenkamer duidelijk moeten maken welke prestaties zij wil leveren om het gestelde doel te bereiken: onderzoek, advies, hoorzittingen, brieven etc. In een onderzoeksprogramma wordt duidelijk gemaakt wat de beoogde prestaties zijn (aantal onderzoeken, onderwerpen die worden onderzocht etc.) die moeten bijdragen aan de doelstellingen.

Naast onderzoeksrapporten zijn er ook andere mogelijkheden voor het presenteren van resultaten van onderzoek, zoals:

• Alleen digitaal beschikbaar stellen feitenrapportage
• Presentatie resultaten alleen in vorm krantenartikel
• Posterpresentatie
• Film (kan ook in de vorm van een ‘tekenfilm’)
• Stripverhaal / cartoon
• (Powerpoint)presentatie
• Prezi
• Webbased vormen, zoals een website over het onderzoek of een webdossier op de website van de rekenkamer
• Workshops, lezingen of bijeenkomsten met stakeholders
• Presentaties, bijeenkomsten met externe deskundigen
• Rekenkamerbrief
• Een vijf-minuten versie

Doorwerking is gebaat is bij een goede interactie met de raad / provinciale staten, college / gedeputeerde staten en ambtelijke organisatie. De bedoeling hiervan is om zo flexibel mogelijk te kunnen inspelen op veranderende inzichten, behoeften en wensen. Hier staat tegenover dat een deel van het ‘institutioneel gewicht’ van een rekenkamer wordt bepaald door de onafhankelijkheid. Er is dus een grens aan de interactie.

In het algemeen is het zinvol om zoveel mogelijk belanghebbenden tijdens een zo groot mogelijk deel van het onderzoeksproces te betrekken bij het onderzoek. Deze betrokkenheid vergroot de kans dat het onderzoek ook echt zal worden gebruikt. Meestal vindt de interactie plaats voorafgaand aan en na een onderzoek. Het is aan te bevelen ook in de uitvoeringsfase meer interactiemomenten aan te brengen. Goede communicate en verwachtingenmanagement is bij interactie wel een voorwaarde. De interactie kan als volgt plaatsvinden:

• Tijdens de voorbereiding: goede afstemming over het werkprogramma, uitwerking vraagstelling en aanpak onderzoek, aansluitend bij behoefte van de doelgroep, niet te veel uitbrengen (verzadigingseffect) en ook niet te weinig (onvoldoende zichtbaar), aansluiting vinden bij alle niveaus in de organisatie. Contact en draagvlakverwerving bij raad / provinciale staten, college / gedeputeerde staten, ambtelijke organistie en (eventueel) het beleidsveld.
• Tijdens de uitvoering van het onderzoek: organiseren feedback tijdens de uitvoering, vormgeven wijze van structureel contact. Contact en draagvlakverwerving bij raad / provinciale staten, college / gedeputeerde staten, ambtelijke organistie en (eventueel) het beleidsveld.
• Bij de presentatie en nazorg: organiseren vraagbaakfunctie en feedback. Vormgeven wijze structureel contact. Contact en draagvlakverwerving bij raad / provinciale staten, college / gedeputeerde staten, ambtelijke organistie en (eventueel) het beleidsveld.

De publicatie van een rekenkamerrapport vergt een zorgvuldige voorbereiding. Meestal is het goed te streven naar extra publiciteit, zodat het rapport en de voornaamste bevindingen, conclusies en aanbevelingen daaruit meer bekendheid kunnen krijgen.
Extra publiciteit kan worden verkregen bijvoorbeeld door het geven van interviews, presentaties en het schrijven van artikelen.
De rekenkamer kan ook bijeenkomsten organiseren, waarin de onderzoeksresultaten worden besproken. Voorbeelden hiervan zijn expertmeetings (met externe deskundigen of met ervaringsdeskundigen uit andere gemeenten en maatschappelijke organisaties). Het organiseren van deze bijeenkomsten gaat meestal in overleg met de griffie.

Publicatiedatum rekenkamerrapport

Probeer de publicatiedatum zo te kiezen dat de boodschap op een zo effectief mogelijke manier wordt overgebracht. Dit betekent dat er bewust voor kan worden gekozen om bijvoorbeeld juist voor of na de behandeling van de voorjaarsnota of begroting te publiceren. Een aandachtspunt bij de planning van een publicatiedatum zijn eventuele gemeenteraadsverkiezingen of een vakantieperiode. Een richtlijn zou kunnen zijn gedurende een bepaalde periode (x-aantal weken /maanden) geen rapport te publiceren, vanwege mogelijke politieke gevoeligheden.

Tips

• Wijs binnen de rekenkamer(commissie) één woordvoerder aan die de media te woord staat.
  • Meestal is dit de directeur of voorzitter van de rekenkamer(commissie).
  • Ook kan bijvoorbeeld het eerst verantwoordelijke (commissie)lid voor een bepaald onderzoek de woordvoerder zijn.
  • Om verwarring te voorkomen is dat bij gemengde rekenkamercommissies bij voorkeur een extern lid. Immers, als een raadslid over het rekenkamerrapport in de media het woord voert is het risico groot dat het rekenkamerstandpunt, een eigen standpunt en het fractiestandpunt niet meer te ontwarren zijn. Dit geldt des te meer wanneer het gaat om oordelen en aanbevelingen.
• Kondig een week voor de publicatiedatum het verschijnen van het rapport aan bij de raadsleden en collegeleden. Zo worden zij niet verrast wordt door de publicatie.
• Leg in de week voorafgaand aan de publicatiedatum selectief contact met media. Zo krijgen zij de gelegenheid een artikel (interview) voor te bereiden, dat op de publicatiedatum wordt gepubliceerd. Stuur ze het rapport onder embargo. Schending van het embargo dient gevolgen te hebben voor het betreffende medium.
• Vraag vooraf de tekst van een artikel ter inzage om eventuele onjuistheden te corrigeren.
• Gun de plaatselijke krant de primeur.
• Zorg ervoor dat raadsleden en collegeleden het rapport en (eventueel) het bijbehorende persbericht een dag voor de publicatiedatum (onder embargo) in handen hebben.
• Stuur op de publicatiedatum een persbericht naar de media en houd eventueel een persconferentie. Hierbij kunnen al dan niet de betrokken bestuurders en ambtenaren aanwezig zijn.
• Let er op dat de toon in het persbericht dezelfde is als de toon in het rapport. Het inkorten van de tekst van een rapport tot een persbericht gaat onherroepelijk ten koste van de nuance, maar mag niet leiden tot een kritischer of juist positiever toonzetting dan in het rapport.
• Zorg voor een exclusief interview met het belangrijkste lokale persmedium.
• Nodig bij ingewikkelde of gevoelige onderwerpen journalisten expliciet uit voor een mondelinge toelichting. Niets is zo vervelend als een faliekant verkeerde kop boven een krantenbericht over een onderzoeksrapport.
• Plaats het rapport en het persbericht meteen – maar pas nádat college en raad er over kunnen beschikken – op de website van de rekenkamer(commissie).

Enige tijd na de publicatie vindt de presentatie van het rekenkamerrapport aan de raad plaats.

Aandacht voor een rapport staat niet gelijk aan doorwerking. Maar aandacht is wel een belangrijke voorwaarde voor doorwerking.

Doelgroepen

• Raad / Provinciale Staten
• College / Gedeputeerde Staten
• Ambtelijke organisatie
• Beleidsveld / maatschappelijk middenveld
• Media
• Samenleving

Communicatie

Een goede communicatiestrategie gericht op verschillende doelgroepen is van belang. Als stelregel geldt: hoe directer (frequenter, informeler) de communicatie tussen rekenkamer en haar doelgroep is, des te groter de kans op gebruik van resultaten. Persoonlijke communicatie is meestal effectiever dan schriftelijke. Maar ook: als een rapport breed verspreid wordt, krijgt het waarschijnlijk meer aandacht. Optimale media-aandacht vraagt een actieve benadering (goede persberichten, persconferenties, maar ook persoonlijk contact met journalisten). Het zoeken van de publiciteit brengt ook een risico op minder doorwerking met zich mee. De media kunnen bijvoorbeeld de boodschap van de rekenkamer op de verkeerde wijze interpreteren of berichtgeving kleuren.

Presentatie

In het algemeen geldt: hoe meer aandacht het advies krijgt tijdens de presentatie, des te groter de kans op doorwerking. De presentatie van de onderzoeksresultaten moet passen bij het onderzoek en aansluiten bij de beleving en het begripsniveau van de doelgroep. Meestal presenteren rekenkamer(commissie)s uitkomsten van onderzoek in een onderzoeksrapport, dat wordt toegezonden aan belanghebbenden / belangstellenden. Daarnaast kunnen de resultaten ook op andere manieren worden gepresenteerd. Bijvoorbeeld een video, een (interactieve) website, een posterpresentatie, een fotoreportage, een werkconferentie, een lezing, een folder of een rekenkamerbrief.

Nazorg

Met een goede nazorg kan de aandacht voor een rapport ook op langere termijn aanhouden. Het volgen van totstandkoming van standpunten van en besluitvorming door de raad / provinciale statenis hiervoor van groot belang. Daarnaast kan de rekenkamer(commissie) aan nazorg doen:

• door bij verschillende gelegenheden te wijzen op relevante onderzoeksresultaten,
• het aangaan van gesprekken en
• het doen van vervolgonderzoek en / of doorwerkingsonderzoek.

Uiteraard kan de rekenkamer(commissie) er ook voor kiezen geen natraject te doen.
De meeste rekenkamer(commissie)s (80%) monitoren de toezeggingen van de colleges / gedeputeerde staten of voeren periodiek vervolgonderzoeken uit.

Het normenkader is bepalend (sturend) voor de uitvoering van het onderzoek. Aan de hand van het normenkader moet een oordeel gegeven kunnen worden over de aangetroffen praktijk.

Normen voor rekenkameronderzoeken kunnen grosso modo ontleend worden aan:

• wet- en regelgeving;
• beleidsdocumenten, waaronder de programmabegroting;
• wetenschappelijke en vakliteratuur;
• professionele inzichten.

Idealiter wordt in eerste instantie vanuit algemene normen  (meestal rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid, integriteit e.d.) vooraf een globale set normen gespecificeerd al naar gelang het onderwerp.
Gedurende het onderzoek kan – op basis van bijvoorbeeld best practices – verder invulling gegeven worden aan een algemene norm (‘relevante en tijdige informatie is….’).

Voor het verkrijgen van draagvlak en om verwachtingen te managen, kan het zinvol zijn het normenkader vóór de definitieve vaststelling te bespreken met bijvoorbeeld de vakspecialisten, ambtenaren, directie, collegeleden en / of raadsleden. Vooral wanneer het om complexe of politiek gevoelige onderwerpen gaat, is commentaar vooraf nuttig. Het kan voorkómen dat je achteraf ‘nat gaat’. Het commentaar vooraf maakt duidelijk waar mogelijk de zwakke of juist gevoelige plekken in het beoordelingskader zitten.
Afwijzende reacties hoeven geen aanleiding te zijn het normenkader te wijzigen. Wel is dan vooraf duidelijk waar later het commentaar op zal gaan komen. Het effect kan ook positief zijn doordat meer draagvlak onder ambtenaren ontstaat voor het onderzoek en zij de zin ervan zien.
Het kan veel problemen in de eindfase voorkomen door, ook tijdens het onderzoek in contact te blijven over de manier waarop de normen worden gespecificeerd. Totale overeenstemming over normen is niet nodig, maar het is wel raadzaam het standpunt van de ander te kennen. De rekenkamer kan daar dan op inspelen bij de formulering van haar oordelen en aanbevelingen.