Inhoudelijke accenten rekenkameronderzoek sociaal domein

Jeugdwet

Sinds medio 2016 is er in ieder geval door vijf lokale rekenkamers of rekenkamercommis-sies onderzoek gedaan naar de Jeugdwet. De inhoudelijke aandachtspunten die centraal staan, lopen uiteen, en hetzelfde geldt voor het type onderzoek.

Nog vroeg voor evaluatie?

Van de vijf uitgevoerde onderzoeken kunnen er twee worden aangemerkt als evaluatie-onderzoek. Het onderzoek van RKC Eindhoven naar de nieuwe integrale uitvoeringsorganisatie WIJeindhoven is gericht op het in beeld brengen van de stand van zaken wat betreft ener-zijds doelen en anderzijds uitvoering en effecten. Ook de waardering van inwoners en samenwerkingspartners is in beeld gebracht. Het onderzoek van de Rekenkamer Lansingerland stelt de toegang tot de jeugdhulp centraal en is met name gericht op de vraag of het de-centrale uitvoeringsmodel in deze gemeente ‘adequaat’ functioneert.

Het onderzoek van Rekenkamer Lansingerland richt zich onder meer op de vraag welke stuurinformatie resultaten worden behaald met de gekozen toegangsroute tot jeugdhulp en de gekozen invulling van het preventief jeugdhulpbeleid. Geconcludeerd wordt dat de gemeente voorals-nog over te weinig inzicht beschikt in relevante ontwikkelingen (met name ontwikkeling en samenstelling van de vraag naar jeugdhulp en de omvang en kwaliteit van de verstrekte jeugdhulp). Het is nodig nog meer te informeren in sturingsinformatie.

De meeste onderzoeken kijken nog niet terug op de effecten van de nieuwe wet en de daar-omtrent gemaakte keuzes van gemeenten. Diverse onderzoeken richten zich op de succes-voorwaarden voor effectief beleid en op de kwaliteit van de sturingsinformatie:

Met name het onderzoek van de Rekenkamer Amersfoort bevat een gestructureerde en systematische uitwerking van de aan de uitvoering van de Jeugdwet (en daarnaast ook de Wmo 2015 en de Participatiewet) te stellen succesvoorwaarden. Centraal staat de vraag welke doelen Amersfoort nastreeft en welke kansen en welke risico’s er zijn die van invloed zijn op het bereiken van deze doelen. Een belangrijke onderzoeksvraag is of er “een goede weg is aangelegd om deze doelen te realiseren”. Het onderzoek werkt voor zowel Jeugdwet als Wmo 2015 en Participatiewet op analytische wijze uit welke doelen er zijn (strategisch, tactisch en operationeel) en of de gemeente met de gemaakte keuzes op beleidsinhoudelijk en organisatorisch vlak naar verwachting bijdraagt aan realisatie van deze doelen. Ook knelpunten worden helder geschetst.

Ook het onderzoek van de RKC Haarlemmermeer stelt de succesvoorwaarden voor het behalen van de beleidsdoelen in het sociaal domein centraal. Gefocust wordt op de noodzakelijke andere wijze van werken (i.c. de transformatie) en in welke mate deze andere wijze van werken al van de grond komt. RKC Haarlemmermeer heeft over de gehele breedte van de nieuwe taken in het sociaal domein een nulmeting uitgevoerd naar de vraag of de beoogde andere wijze van werken al voldoende in de steigers staat. Zij heeft dit gedaan met een eerder in opdracht van de NVRR ontwikkelde benadering van de decentralisaties in het sociaal domein waarbij achtereenvolgens wordt ingegaan op:

• De door de gemeente nagestreefde doelen.
• De door het beleid geraakte doelgroepen.
• De door de gemeente te maken keuzes.
• De impact op de financiën van de gemeente.
• De aansturing van het dossier door de gemeenteraad.

Deze benadering blijkt in de praktijk goed toepasbaar. Een belangrijke succesfactor voor het realiseren van de gestelde doelen blijkt de ‘instructie’ van de in te zetten professionals, zowel binnen de eigen gemeente als vanuit externe partners. In het onderzoek heeft RKC Haarlemmermeer een groot accent gelegd op (ook groeps-) gesprekken met deze professionals om goed te kunnen toetsen of op papier vastgelegde ambities over ‘anders werken’ ook op de werkvloer zichtbaar zijn.

Een belangrijke succesfactor is verder de beschikbaarheid over sturingsinformatie. Met name het onderzoek van de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen (GRN) besteedt hier diepgaand aandacht aan. De ambities, beleidsdoelen, uitgangspunten en randvoorwaarden tellen op tot meer dan 150, met als gevolg van betrokkenen ‘door de bomen het bos niet meer zien’. Het onderzoek heeft uiteindelijk als resultaat gehad dat het College een achttal ‘kerndoelen’ benoemde. GRN heeft deze kerndoelen getoetst op de mate waarin deze uitgewerkt zijn c.q. kunnen worden naar toetsbare indicatoren. Voor veel doelen gold dat de uitwerking nog mager was, waarna GRN deze handschoen deels zelf heeft opgepakt door de acht kerndoelen nader uit te werken naar operationele doelstellingen die zich in beginsel wel lenen voor toetsing aan de hand van beschikbare sturingsinformatie.

Wmo

In het sociaal domein is de Wmo 2015 het meest populair als onderzoeksobject voor lokale rekenkamer(commissie)s. In het afgelopen jaar hebben zeven leden van de NVRR onderzoek verricht naar deze decentralisatie. Sturingsinformatie en cliëntperspectief zijn aspecten die door drie of meer rekenkamer(commissie)s zijn onderzocht:

Ook ten aanzien van de nieuwe verantwoordelijkheden en taken op het vlak van de Wmo zijn er weinig rekenkamer(commissie)s die een echt evaluatieonderzoek hebben uitgevoerd. Een uitzondering betreft het onderzoek van Rekenkamer Den Haag naar de toegang tot de Wmo en dan met name de vraag of aan de aan de toegang tot de maatwerkvoorzieningen gestelde wettelijke (en beleidsmatige) eisen is voldaan. De meeste wettelijke eisen, vastgelegd in de Wmo 2015 zelf, hebben het karakter van procesvereisten. Ook het onderzoek van Rekenkamer Den Haag is daarmee niet echt een ‘effect-evaluatie’ maar vooral een procesevaluatie.

Het rapport van Rekenkamer Den Haag bevat uitgebreide en goed toegankelijke beschrijvingen van de huidige situatie wat betreft beleid en uitvoering van de toegang tot de Wmo-voorzieningen. Het onderzoek van Rekenkamer Den Haag is ook interessant voor derden die geïnteresseerd zijn in hoe burgers en daarbinnen cliënten de toegang tot de zorg ervaren en hoe dit op gedegen wijze in beeld gebracht kan worden met behulp van een grootschalige enquête en een onderzoek naar toegankelijkheid en gebruiksgemak van website en relevante digitale formulieren. Ook RKC Eindhoven en Rekenkamer Utrecht besteden veel aandacht aan het cliëntperspectief waarbij Rekenkamer Utrecht net als Rekenkamer Den Haag een grootschalige enquête onder cliënten liet uitvoeren om beter in beeld te krijgen hoe de nieuwe wet in de praktijk uitwerkt voor direct betrokkenen.

Wat betreft een analyse van sturingsinformatie en de vraag hoe de gemeenteraad het dossier aanstuurt, kan worden verwezen naar onderzoeken door de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, Rekenkamer Tilburg en RKC Eindhoven.

Met name Rekenkamer Tilburg en Rekenkamer Amersfoort bieden een gedegen analyse van de wijze waarop de gemeente stuurt op de zogenoemde ‘piramide’ c.q. de toegang tot zorg en de vraag wie precies welke vorm van zorg krijgt. Van belang is daarbij vooral of de beleidsmatig gewenste preventie en grote ‘afvang’ van problemen door middel van eigen kracht en sociaal netwerk van de grond komt en of de beoogde verschuiving van zware en dus duurdere zorg (specialistische zorg of zorg via een maatwerkvoorziening) naar algemene voorzieningen die meer laagdrempelig zijn en dus goedkoper, inmiddels zichtbaar is.

Participatiewet

Relatief weinig rekenkamer(commissie)s besteden aandacht aan de Participatiewet. Naast RKC Haarlemmermeer, Rekenkamer Amersfoort en RKC Eindhoven, die een integraal onderzoek naar de 3D’s uitvoerden, hebben in het afgelopen jaar alleen Rekenkamer Utrecht en RKC Schiedam-Vlaardingen onderzoek uitgevoerd naar de Participatiewet.

Het onderzoek van Rekenkamer Utrecht is een beleidsbeschrijving zonder ‘normatief kader’; het onderzoek van RKC Vlissingen richt zich op de organisatie Stroomopwaarts MSV, die voor beide gemeenten en Maassluis veel taken uitvoert op het gebied van de Participatiewet.

Aandacht voor sturingsinformatie is er met name in de onderzoeken van Rekenkamer Utrecht, RKC Eindhoven en RKC Schiedam-Vlaardingen. In alle drie deze onderzoek wordt geconcludeerd dat de sturingsinformatie nog verder uitgewerkt moet worden. RKC Eindhoven concludeert om deze reden, i.c. het ontbreken van adequate sturingsinformatie, dat de hoofdvraag over de stand van zaken wat betreft realisatie van gestelde doelen nog niet kan worden beantwoord. Ook RKC Schiedam-Vlaardingen concludeert dat er nog geen effecten vastgesteld kunnen worden en dat eerst geïnvesteerd moet worden in verbetering van de monitoring en de daarbij te hanteren indicatoren.

In met name de onderzoeken van RKC Haarlemmermeer en Rekenkamer Amersfoort staan de succesvoorwaarden centraal voor het realiseren van de doelen van de Participatiewet. Rekenkamer Amersfoort baseert deze succesvoorwaarden op een inzichtelijke analyse van de sterkten en zwakten van en de kansen en bedreigingen voor de gemeente bij het uitvoeren van de Participatiewet. RKC Haarlemmermeer focust vooral op de benodigde ‘andere manier van werken’ en geeft daardoor relatief veel aandacht aan de rol van de professional in de uitvoering.

Methodische aspecten van onderzoek in het sociaal domein

De analyse van de methodiek van de recent uitgevoerde rekenkameronderzoeken in het sociaal domein levert op dat een zekere mate van focus in het onderzoek, door inperking van de scope van het onderzoek, doorgaans ten goede komt aan de diepgang van het onderzoek. De afweging tussen ‘breed maar minder diepgaand’ en ‘diepgaand maar smal’ moet per geval gemaakt worden.

Een tweede constatering is dat door de inzet van een mix van onderzoeksinstrumenten de ‘hardheid’ van de onderzoeksresultaten doorgaans toeneemt. Onder andere de onder-zoeken van Rekenkamer Den Haag naar toegang tot maatwerkvoorzieningen en Rekenkamer Utrecht naar de hulp bij het huishouden zijn gebaseerd op een diversiteit aan onder-zoeksinstrumenten, zoals een representatieve enquête onder cliënten, huisbezoeken bij cli-enten, dossieronderzoek, dagje meelopen met het Wmo-loket naast reguliere deskresearch en interviews met betrokkenen. De zo verkregen hardheid van bevindingen en aanbevelin-gen maakt de kans groter dat zij ook daadwerkelijk impact hebben in de lokale politiek-bestuurlijke arena.

Voor het onderzoek van de Rekenkamer Den Haag komt hier bij dat het normenkader voor een belangrijk deel rechtstreeks is afgeleid van wettelijke bepalingen. In het algemeen is voor de scherpte van het onderzoek bevorderlijk dat vraagstelling en daarop te baseren normenkader ook scherp geformuleerd zijn. Deze scherpte kan worden verkregen door de vraagstelling van het onderzoek nauw te laten aansluiten bij de ambities die de gemeente zelf zegt te hebben en de doelen die zij aangeeft na te streven. Een dergelijke gerichte vraagstelling levert scherper onderzoek op dan onderzoek dat gericht is op, bijvoorbeeld, het “in beeld brengen van de stand van zaken”.

Tot slot: wat maakt de beschouwde onderzoeken met name interessant?

Per beschouwd onderzoek is één aspect benoemd dat kan worden gezien als innovatief of dat anderszins de moeite waard is om kennis van te nemen door een bredere groep van geinteresseerden in rekenkameronderzoek in het sociaal domein.

In aanvulling op deze onderzoeken, die uitgebreid zijn uitgewerkt op de inhoudelijke en onderzoekmatige aspecten die interessant (kunnen) zijn voor een bredere doelgroep, zijn er nog vijf onderzoeken globaler beschouwd. Het gaat om onderzoeken van Rekenkamer Utrecht (naar sturingsinformatie), RKC Stichtse Vecht (ligt gemeente op koers met transitie?), RKC Zundert (ervaringen van zorgbehoevenden met Wmo na de decentralisatie), RKC Veenendaal (re-integratiebeleid) en RKC Koggenland (monitoring en evaluatie van het jeugdbeleid).

Vraagstelling en uitwerking inspiratiedocument

Takenpakket per 1 januari 2015 aanzienlijk uitgebreid

Per 1 januari 2015 is het takenpakket van gemeenten fors uitgebreid als gevolg van een aantal grote decentralisaties in het sociaal domein. Het betreft uitbreiding van de Wmo met taken die voorheen behoorden tot het domein van de AWBZ, een uitbreiding van het takenpakket van gemeenten op het terrein van Werk en Inkomen als gevolg van de Participatiewet en de overdracht van uiteenlopende taken op het terrein van jeugdhulp als gevolg van de invoering van de Jeugdwet.

Voor lokale rekenkamers en rekenkamercommissies betekent een en ander ook een be-langrijke uitbreiding van hun taken. Waar raadsleden en bestuurders van gemeenten nieuwe kennis moeten opbouwen, geldt dit ook voor leden van rekenkamers en rekenka-mercommissies.

De commissie Digitaal Kennisdelen van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) ziet het als één van haar opdrachten om de lokale leden te ondersteunen bij het ontwikkelen van kennis van nieuwe taakvelden. Door uitwisseling en verspreiding van uitgevoerd onderzoek en daarmee opgedane ervaringen, kunnen leden van rekenkamers en rekenkamercommissies zich sneller inwerken in een (voor hun) nieuw be-leidsterrein. Het kan ook helpen voorkomen dat lokale leden onnodig veel tijd en energie verspillen in het zelf ontsluiten van de inmiddels door andere rekenkamers en re-kenkamercommissies opgedane onderzoekservaring in het sociaal domein.

Vraagstelling

Vanuit deze taakopvatting heeft de commissie Digitaal Kennisdelen van de NVRR Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) opdracht gegeven te inventariseren welke ervaringen lokale rekenkamers en rekenkamercommissies inmiddels hebben met onderzoek in en naar het sociaal domein en met name te inventariseren welke opgedane ervaringen de moeite waard zijn om in bredere kring te verspreiden. Als ‘norm’ voor verspreiding wordt hierbij gehanteerd of het onderzoek, dan wel specifieke aspecten van het onderzoek, interessant kan zijn voor collega-leden van lokale rekenka-mers en rekenkamercommissies.

Inhoudelijke accenten rekenkameronderzoek sociaal domein

Jeugdwet

Sinds medio 2016 is er in ieder geval door vijf lokale rekenkamers of rekenkamercommissies onderzoek gedaan naar de Jeugdwet. De inhoudelijke aandachtspunten die centraal staan, lopen uiteen, en hetzelfde geldt voor het type onderzoek.

Van de vijf uitgevoerde onderzoeken kunnen er twee worden aangemerkt als evaluatie-onderzoek. Het onderzoek van RKC Eindhoven naar de nieuwe integrale uitvoeringsorganisatie WIJeindhoven is gericht op het in beeld brengen van de stand van zaken wat betreft enerzijds doelen en anderzijds uitvoering en effecten. Ook de waardering van inwoners en samenwerkingspartners is in beeld gebracht. Het onderzoek van de Rekenkamer Lansin-gerland stelt de toegang tot de jeugdhulp centraal en is met name gericht op de vraag of het decentrale uitvoeringsmodel in deze gemeente ‘adequaat’ functioneert.

Het onderzoek van Rekenkamer Lansingerland richt zich onder meer op de vraag welke resultaten worden behaald met de gekozen toegangsroute tot jeugdhulp en de gekozen invulling van het preventief jeugdhulpbeleid. Geconcludeerd wordt dat de gemeente voor-alsnog over te weinig inzicht beschikt in relevante ontwikkelingen (met name ontwikkeling en samenstelling van de vraag naar jeugdhulp en de omvang en kwaliteit van de verstrekte jeugdhulp). Het is nodig nog meer te informeren in sturingsinformatie. De meeste onderzoeken kijken nog niet terug op de effecten van de nieuwe wet en de daaromtrent gemaakte keuzes van gemeenten. Diverse onderzoeken richten zich op de succesvoorwaarden voor effectief beleid en op de kwaliteit van de sturingsinformatie:

Met name het onderzoek van de Rekenkamer Amersfoort bevat een gestructureerde en systematische uitwerking van de aan de uitvoering van de Jeugdwet (en daarnaast ook de Wmo 2015 en de Participatiewet) te stellen succesvoorwaarden. Centraal staat de vraag welke doelen Amersfoort nastreeft en welke kansen en welke risico’s er zijn die van invloed zijn op het bereiken van deze doelen. Een belangrijke onderzoeksvraag is of er “een goede weg is aangelegd om deze doelen te realiseren”. Het onderzoek werkt voor zowel Jeugdwet als Wmo 2015 en Participatiewet op analytische wijze uit welke doelen er zijn (strategisch, tactisch en operationeel) en of de gemeente met de gemaakte keuzes op beleidsinhoudelijk en organisatorisch vlak naar verwachting bijdraagt aan realisatie van deze doelen. Ook knelpunten worden helder geschetst.

Ook het onderzoek van de RKC Haarlemmermeer stelt de succesvoorwaarden voor het behalen van de beleidsdoelen in het sociaal domein centraal. Gefocust wordt op de noodzakelijke andere wijze van werken (i.c. de transformatie) en in welke mate deze andere wijze van werken al van de grond komt. RKC Haarlemmermeer heeft over de gehele breedte van de nieuwe taken in het sociaal domein een nulmeting uitgevoerd naar de vraag of de beoogde andere wijze van werken al voldoende in de steigers staat. Zij heeft dit gedaan met een eerder in opdracht van de NVRR ontwikkelde benadering van de decentralisaties in het sociaal domein waarbij achtereenvolgens wordt ingegaan op: • De door de gemeente nagestreefde doelen. • De door het beleid geraakte doelgroepen. • De door de gemeente te maken keuzes. • De impact op de financiën van de gemeente. • De aansturing van het dossier door de gemeenteraad. Deze benadering blijkt in de praktijk goed toepasbaar. Een belangrijke succesfactor voor het realiseren van de gestelde doelen blijkt de ‘instructie’ van de in te zetten professionals, zowel binnen de eigen gemeente als vanuit externe partners. In het onderzoek heeft RKC Haarlemmermeer een groot accent gelegd op (ook groeps-) gesprekken met deze pro-fessionals om goed te kunnen toetsen of op papier vastgelegde ambities over ‘anders werken’ ook op de werkvloer zichtbaar zijn. Een belangrijke succesfactor is verder de beschikbaarheid over sturingsinformatie. Met name het onderzoek van de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen (GRN) besteedt hier diepgaand aandacht aan. De ambities, beleidsdoelen, uitgangspunten en randvoorwaarden tellen op tot meer dan 150, met als gevolg van betrokkenen ‘door de bomen het bos niet meer zien’. Het onderzoek heeft uiteindelijk als resultaat gehad dat het College een achttal ‘kerndoelen’ benoemde. GRN heeft deze kerndoelen getoetst op de mate waarin deze uitgewerkt zijn c.q. kunnen worden naar toetsbare indicatoren. Voor veel doelen gold dat de uitwerking nog mager was, waarna GRN deze handschoen deels zelf heeft opgepakt door de acht kerndoelen nader uit te werken naar operationele doelstellingen die zich in beginsel wel lenen voor toetsing aan de hand van beschikbare sturingsinformatie.

Wmo

In het sociaal domein is de Wmo 2015 het meest populair als onderzoeksobject voor lokale rekenkamer(commissie)s. In het afgelopen jaar hebben zeven leden van de NVRR on-derzoek verricht naar deze decentralisatie. Sturingsinformatie en cliëntperspectief zijn as-pecten die door drie of meer rekenkamer(commissie)s zijn onderzocht:

Ook ten aanzien van de nieuwe verantwoordelijkheden en taken op het vlak van de Wmo zijn er weinig rekenkamer(commissie)s die een echt evaluatieonderzoek hebben uitgevoerd. Een uitzondering betreft het onderzoek van Rekenkamer Den Haag naar de toegang tot de Wmo en dan met name de vraag of aan de aan de toegang tot de maatwerkvoorzieningen gestelde wettelijke (en beleidsmatige) eisen is voldaan. De meeste wettelijke eisen, vastgelegd in de Wmo 2015 zelf, hebben het karakter van procesvereisten. Ook het onder-zoek van Rekenkamer Den Haag is daarmee niet echt een ‘effect-evaluatie’ maar vooral een procesevaluatie.

Het rapport van Rekenkamer Den Haag bevat uitgebreide en goed toegankelijke beschrijvingen van de huidige situatie wat betreft beleid en uitvoering van de toegang tot de Wmo-voorzieningen. Het onderzoek van Rekenkamer Den Haag is ook interessant voor derden die geïnteresseerd zijn in hoe burgers en daarbinnen cliënten de toegang tot de zorg ervaren en hoe dit op gedegen wijze in beeld gebracht kan worden met behulp van een grootschalige enquête en een onderzoek naar toegankelijkheid en gebruiksgemak van website en relevante digitale formulieren. Ook RKC Eindhoven en Rekenkamer Utrecht be-steden veel aandacht aan het cliëntperspectief waarbij Rekenkamer Utrecht net als Re-kenkamer Den Haag een grootschalige enquête onder cliënten liet uitvoeren om beter in beeld te krijgen hoe de nieuwe wet in de praktijk uitwerkt voor direct betrokkenen.

Wat betreft een analyse van sturingsinformatie en de vraag hoe de gemeenteraad het dossier aanstuurt, kan worden verwezen naar onderzoeken door de Gemeentelijke Reken-kamer Nijmegen, Rekenkamer Tilburg en RKC Eindhoven. Met name Rekenkamer Tilburg en Rekenkamer Amersfoort bieden een gedegen analyse van de wijze waarop de gemeente stuurt op de zogenoemde ‘piramide’ c.q. de toegang tot zorg en de vraag wie precies welke vorm van zorg krijgt. Van belang is daarbij vooral of de beleidsmatig gewenste preventie en grote ‘afvang’ van problemen door middel van eigen kracht en sociaal netwerk van de grond komt en of de beoogde verschuiving van zware en dus duurdere zorg (specialistische zorg of zorg via een maatwerkvoorziening) naar algemene voorzieningen die meer laagdrempelig zijn en dus goedkoper, inmiddels zichtbaar is.

Participatiewet

Relatief weinig rekenkamer(commissie)s besteden aandacht aan de Participatiewet. Naast RKC Haarlemmermeer, Rekenkamer Amersfoort en RKC Eindhoven, die een integraal onderzoek naar de 3D’s uitvoerden, hebben in het afgelopen jaar alleen Rekenkamer Utrecht en RKC Schiedam-Vlaardingen onderzoek uitgevoerd naar de Participatiewet.

Het onderzoek van Rekenkamer Utrecht is een beleidsbeschrijving zonder ‘normatief kader’; het onderzoek van RKC Vlissingen richt zich op de organisatie Stroomopwaarts MSV, die voor beide gemeenten en Maassluis veel taken uitvoert op het gebied van de Participatiewet.

Aandacht voor sturingsinformatie is er met name in de onderzoeken van Rekenkamer Utrecht, RKC Eindhoven en RKC Schiedam-Vlaardingen. In alle drie deze onderzoek wordt geconcludeerd dat de sturingsinformatie nog verder uitgewerkt moet worden. RKC Eindho-ven concludeert om deze reden, i.c. het ontbreken van adequate sturings- informatie, dat de hoofdvraag over de stand van zaken wat betreft realisatie van gestelde doelen nog niet kan worden beantwoord. Ook RKC Schiedam-Vlaardingen concludeert dat er nog geen effecten vastgesteld kunnen worden en dat eerst geïnvesteerd moet worden in verbetering van de monitoring en de daarbij te hanteren indicatoren. In met name de onderzoeken van RKC Haarlemmermeer en Rekenkamer Amersfoort staan de succesvoorwaarden centraal voor het realiseren van de doelen van de Participatiewet. Rekenkamer Amersfoort baseert deze succesvoorwaarden op een inzichtelijke analyse van de sterkten en zwakten van en de kansen en bedreigingen voor de gemeente bij het uit-voeren van de Participatiewet. RKC Haarlemmermeer focust vooral op de benodigde ‘andere manier van werken’ en geeft daardoor relatief veel aandacht aan de rol van de professional in de uitvoering.

Methodische aspecten van onderzoek naar sociaal domein

De beschouwde rekenkameronderzoeken hebben een grote diversiteit aan onderzoeksinstrumenten toegepast, met in aanvulling op de standaard deskresearch en interviews bijvoorbeeld ook enquêtes onder zowel doelgroepen als betrokken professionals. Voor een enkel onderzoek hebben onderzoekers een dag (deel) meegelopen met professionals om te zien hoe beleid in de praktijk uitpakt. Andere rekenkamers plegen uitgebreid dossieronderzoek of hebben huisbezoeken met cliënten georganiseerd om in beeld te krijgen welke gevolgen zij ondervinden van gemaakte keuzes.

Navolgend wordt in kort bestek geschetst welke onderzoeksmethodieken gehanteerd zijn, geclusterd naar onderzoek gericht op respectievelijk Jeugdwet, Wmo en Participatiewet, en welke methodische aspecten mogelijk interessant kunnen zijn voor een bredere doelgroep van geïnteresseerden.

Jeugdwet

In het meeste rekenkameronderzoek naar de Jeugdwet staat het functioneren van de ‘pi-ramide’ centraal. Met name gaat het om de vraag of er al een beweging zichtbaar is naar meer uitgaan en benutten van eigen kracht en sociaal netwerk van cliënten en meer aan-dacht voor preventie en vroege signalering en of de toegang tot hulp goed geregeld is. Onder meer Rekenkamer Lansingerland heeft in het normenkader de aan dit beleid te stellen eisen overzichtelijk en toetsbaar uitgewerkt.

Diverse rekenkamers en rekenkamercommissies hebben ook veel energie gestoken in het inventariseren van beleidsdoelen en het uitwerken daarvan naar toetsbare indicatoren. De Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen heeft op dit vlak voor zowel Jeugdwet als Wmo een zeer uitgebreide en diepgravende inventarisatie uitgevoerd.

Opvallend is dat in geen van de beschouwde onderzoeken een poging wordt gedaan om nauwkeurig in beeld te brengen hoe het beschikbare budget nu precies wordt aangewend. Een dergelijke exercitie is voor een oordeel over doelmatigheid van beleid een voorwaarde. Wel hebben met name de Rekenkamer Amersfoort en Rekenkamer Lansingerland veel aandacht besteed aan het verbinden van gesignaleerde maatschappelijke effecten aan gemaakte beleidskeuzes. In beide gevallen is geen evaluatie van gevoerd beleid uitgevoerd, maar is wel een poging gedaan om te komen tot inzicht in causale relaties tussen waargenomen effecten en de gepleegde beleidsinzet.

Wmo

Bij de op de Wmo gerichte onderzoeken valt het onderzoek van Rekenkamer Den Haag op in die zin dat de in het normenkader opgenomen eisen aan beleid en uitvoering voor een belangrijk deel rechtstreeks voortvloeien uit de wet. Dit heeft bijgedragen aan de impact van het onderzoek (niet voldoen aan de wet is van een andere orde dan niet volledig in lijn met eigen beleid acteren). In diverse onderzoeken krijgt verder het goed in beeld krijgen van beleidsdoelen en de vertaling daarvan naar concrete beleidstargets (indicatoren) veel aandacht:

De beschouwde onderzoeken bevatten doordachte vraagstellingen, met name aansluitend bij het goed in beeld krijgen van de beleidsdoelen op het vlak van eigen kracht en sociaal netwerk, preventie, toegang en doorverwijzing van lichte naar zware zorg c.q. het voorkomen van onnodig beroep op zware zorg. Van echte evaluaties is tot dusver nog geen sprake geweest, in die zin dat effectiviteit en doelmatigheid worden beoordeeld. De Rekenkamer Amersfoort en Rekenkamer Den Haag doen wel een poging om eerste maatschappelijke effecten te relateren aan de beleidsinzet van de gemeente.

Door de RKC Eindhoven is in het onderzoek naar de stand van zaken van de uitvoering van het beleid in het sociaal beleid in brede zin (gericht op Wmo, Jeugdwet en Participatiewet) een interessant instrument ingezet. In een tweetal beleidsmatig interessante wijken zijn zogenoemde ‘thermometers’ uitgevoerd. Door middel van telkens twee groepsgesprekken, met respectievelijk generalisten uit de zogenoemde WIJ-teams en met de samenwerkings-partners van de WIJ-teams, is een kwalitatieve inkleuring verkregen van hoe beleid in de praktijk uitwerkt in deze twee wijken.

Participatiewet

Van de beschouwde onderzoeken zijn er slechts twee exclusief gericht op de Participatiewet. Het onderzoek van Rekenkamer Utrecht betreft een objectieve beleidsbeschrijving. In het kader van deze beleidsbeschrijving heeft Rekenkamer Utrecht ook in beeld gebracht welk budget de gemeente beschikbaar heeft en op welke wijze dit budget wordt ingezet (“follow the money”). Het onderzoek focust daarnaast op het in beeld brengen van de beleidsdoelen en het beschrijven en beoordelen van de wijze waarop de gemeente deze doelen heeft uitgewerkt naar streefwaarden en prestatie-indicatoren.

Het onderzoek van RKC Schiedam-Vlaardingen richt zich op de eerste effecten van de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet van beide gemeenten en de gemeente Maassluis. Om een beeld te krijgen van deze effecten, is er ook een enquête uitgezet onder het lokale en regionale bedrijfsleven.

De onderzoeken van RKC Schiedam-Vlaardingen en RKC Eindhoven betreffen evaluaties, maar in beide gevallen is niet het Participatiebeleid in algemene zin onderwerp van onder-zoek, maar de impact van een uitvoeringsorganisatie (respectievelijk de Gemeenschappe-lijke Regeling Stroomopwaarts MSV en WIJeindhoven). Het ontbreekt tot dusver dus nog aan evaluatieonderzoek dat zich richt op nieuwe instrumenten in het kader van de Partici-patiewet, zoals onder meer de voorziening nieuw beschut en de garantiebanen. RKC Schiedam-Vlaardingen en RKC Eindhoven concludeerden op het moment van onderzoek dat er vooralsnog te weinig sturingsinformatie beschikbaar is om uitspraken te doen over effecten, effectiviteit en doelmatigheid van beleid. Rekenkamer Amersfoort en Rekenkamer Utrecht voeren ook geen ‘echte’ evaluatie uit, maar doen wel een poging om de be-leidstheorie uiteen te rafelen waarop bepaalde keuzes gebaseerd zijn. Deze onderzoeken relateren op meer analytische wijze de beleidsinzet enerzijds aan (mogelijke) effecten van beleid anderzijds. Op deze wijze leggen beide rekenkamers wel een basis voor een moge-lijke ‘echte’ beleidsevaluatie van de Participatiewet in de komende tijd.

Rekenkamer Utrecht, “Hulp bij maatwerk”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

Het onderzoek “Hulp bij maatwerk” is gericht op de uitvoering van de Wmo 2015. Het

Het onderzoek kent een duidelijke focus. Centraal staan de gevolgen voor cliënten van het nieuwe beleid en de door de gemeente doorgevoerde bezuinigingen op de hulp bij het huishouden. Belangrijke aanleiding voor het onderzoek is dat de gemeente Utrecht, net als veel andere gemeenten, het aantal uren huishoudelijke hulp dat wordt verstrekt heeft verlaagd. Een tweede focuspunt in het onderzoek betreft de financiën en dan met name de vraag of de doorgevoerde bezuiniging op het aantal uren hulp vanuit financieel perspectief nodig was.

Mede door de duidelijke focus wordt de problematiek van de door cliënten ervaren problemen met hulp bij het huishouden diepgaand belicht.

Het onderzoek bevat (in hoofdstuk 2) een uitgebreide toelichting op het beleid op nationaal en lokaal niveau en de daarin sinds 2007 gemaakte keuzes op nationaal en lokaal niveau zijn chronologisch op een rij gezet in bijlage 6.

Onderzoeksmethodiek

Rekenkamer Utrecht is er met het onderzoek goed in geslaagd om de hoofdvraag (hoe instrumenten werkt het nieuwe beleid voor hulp bij het huishouden in de praktijk uit voor cliënt en financiën van de gemeente) te beantwoorden. Rekenkamer Utrecht heeft dit kunnen doen vanwege de inzet van een mix van onderzoeksinstrumenten, die samen het benodigde in-zicht hebben opgeleverd: • Grootschalige representatieve telefonische enquête door veldwerkbureau. Uit het totaal van 4.600 cliënten is een aselecte steekproef getrokken van 1.000 cliënten. uiteinde-lijke respons bedroeg 47 procent (467 personen).

• Huisbezoeken bij cliënten ter verdieping (40x).

• Analyse van gegevens over cliënten en financiën uit gemeentelijke en CAK-registraties.

• Opvragen informatie van gemeente over doelbereik en klanttevredenheid.

• Groepsinterviews met professionals van zorgaanbieders die direct contact hebben met cliënten.

• Meelopen Wmo-loket (2e lijn telefoon, keukentafelgesprekken, telefonische intake).

• Daarnaast ‘reguliere’ deskresearch en interviews met betrokkenen.

Het door Rekenkamer Utrecht gehanteerde normenkader werkt de hoofdvraag op inzichtelijke wijze uit in operationele onderzoeksvragen, die allemaal van een antwoord (kunnen) worden voorzien. Het normenkader is overzichtelijk en inzichtelijk ingedeeld naar gebruik, informatievoorziening, klantervaringen, doelbereik, eigen kracht en kosten:

Mede door de gedegen feitenbasis en uitgebreide enquêtering van de doelgroep van cliënten in combinatie met een 40-tal huisbezoeken bij cliënten voor verdieping van globale inzichten uit de telefonische enquête, is het onderzoeksrapport met aanbevelingen positief ontvangen in de gemeenteraad. Het onderzoek zelf is geen onderwerp van discussie geweest. De aanbevelingen zijn volledig overgenomen. Het rapport heeft op een actueel en politiek relevant onderwerp inzicht aangereikt en de basis gelegd voor onderbouwde besluitvorming.

Het onderzoek is niet primair uitgevoerd als evaluatie maar om inzicht te verwerven in wel inzicht in dewijze waarop het gemeentelijk beleid in de praktijk uitwerkt op cliënten en op de effecten beleid gemeentefinanciën. Indirect kan het echter wel worden benut om te toetsen of beleidsdoe-len worden gerealiseerd, onder meer of de hulp ertoe leidt dan wel eraan bijdraagt dat de cli-ent over een schoon en leefbaar huis beschikt. Het onderzoek levert ook inzicht op in de mate waarin de financiële doelen op het vlak van hulp bij het huishouden zijn gerealiseerd. Met de opzet van het normenkader heeft Rekenkamer Utrecht impliciet ook de beleidsdoe-len van de gemeente geïnventariseerd en voorzien van een operationalisering.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van Rekenkamer Utrecht interes-sant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

• Onderzoek is interessant voor rekenkamers en rekenkamercommissies die ook diep-gaand inzicht willen ontwikkelen in organisatie en uitvoering van hulp bij huishouden in de Wmo, met name als zij geïnteresseerd zijn in het cliëntperspectief.

• Het normenkader is in beginsel ook toepasbaar in andere gemeenten en de daarin op-genomen onderzoeksvragen zijn goed te beantwoorden met de toegepaste mix van on-derzoeksinstrumenten.

RKC Eindhoven, “Evaluatie WIJeindhoven, wat WIJzer?”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

De gemeente Eindhoven heeft in haar beleid ten aanzien van de nieuwe taken in het sociaal domein gekozen voor een systeeminnovatie. Het betreft de oprichting per juni 2015 van de Stichting WIJeindhoven, die zich richt op het bieden van laagdrempelige hulp en ondersteuning op het gebied van zowel de Wmo als de Jeugdwet en sinds voorjaar 2016 ook de Participatiewet. Het doel van de stichting is bevorderen van ontschotting in het sociaal beleid, inzetten op eigen kracht en bevordering van het concept van ‘één gezin-één plan-één hulpverlener’.

De gemeente heeft een subsidierelatie met de Stichting WIJeindhoven en geeft haar opdrachtgeversrol vorm door middel van uitvoeringsovereenkomsten. Het onderzoek van de RKC Eindhoven betreft een van deze nieuwe uitvoeringsorganisatie met daarbij specifieke aandacht voor de wijze waarop beleidsdoelen zijn uitgewerkt in de uitvoeringsovereenkomsten en de wijze waarop deze zijn vertaald in sturingsinformatie:

De inhoudelijke focus van het onderzoek betreft in de eerste plaats de wijze waarop beleidsmatige doelen zijn uitgewerkt, met name ook in de raadsprogramma’s “versterken sociale basis” en “sociale ondersteuning”. Het eerste raadsprogramma richt zich op versterken van de eigen kracht van cliënten en het sociale netwerk (‘samenkracht’) en op het aanbieden van sociale basisvoorzieningen en het tweede op de inzet van generalistische sociale teams en de tweedelijnsvoorzieningen.

Onderzoeksmethodiek

Op basis van het onderzoek moet RKC Eindhoven concluderen dat het niet goed mogelijk onbeantwoord is om de hoofdvraag te beantwoorden. Het is onduidelijk in hoeverre een aantal cruciale prestaties door de Stichting WIJeindhoven zijn gerealiseerd. De reden hiervoor is dat de in-formatievoorziening binnen de stichting en vanuit de stichting naar de gemeente niet op orde is:

• De kwartaalrapportages van de stichting aan de gemeente bevatten slechts gedeeltelijk informatie over de te realiseren doelen.

• Het ‘dashboard Sociaal Domein’ is nog niet operationeel, waardoor inzicht in maat-schappelijke effecten ontbreekt.

Het feit dat de hoofdvraag van het onderzoek niet (volledig) kan worden beantwoord, laat onverlet dat het onderzoek als belangrijk resultaat oplevert dat de gemeente en de stichting moeten investeren in verbetering van de uitwerking van doelen en het daarop baseren van sturingsinformatie. Geconcludeerd wordt dat er geen nulmeting beschikbaar is om te toetsen of de gemaakte beleidskeuzes effect sorteren. Daarnaast zijn de in het beleid en de raadsprogramma’s opgenomen streefwaarden maar beperkt empirisch gefundeerd. Er wordt vooral ook in de praktijk bezien wat realistisch is.

Een tweede probleem bij het beoordelen van de stand van zaken in het sociaal domein be-treft de keuze om uitvoering van het programma WIJeindhoven te beleggen bij de onaf-hankelijke stichting WIJeindhoven en deze aan te sturen via een subsidierelatie. Het is formeel niet aan de raad om toe te zien op de uitvoering van subsidieovereenkomsten. Er zijn verder bij het beleggen van taken bij de stichting en het toekennen van subsidie ook geen afspraken gemaakt over informatievoorziening aan gemeente en met name raad.

In het onderzoek is veel aandacht besteed aan het vertalen van beleidsdoelen naar indicatoren. Het onderzoeksrapport bevat zowel een uitgebreide inventarisatie van beleidsdoelen als een uitwerking daarvan naar indicatoren in de programmabegroting en in sectorale nota’s.

Het onderzoek bevat een analysekader waarmee de beoogde maatschappelijke doelen (outcome) en de beoogde uitvoeringsprestaties (output) van WIJeindhoven kunnen worden getoetst. Voor deze doelen is in beeld gebracht welke indicatoren door de gemeente worden gehanteerd. In bijlage 3 van het onderzoeksrapport is voor de ‘Opdracht sociaal domein 2015: verder bouwen aan WIJeindhoven’ een inzichtelijke uitwerking opgenomen van hoofddoelen van beleid naar operationele doelen en daaraan te verbinden indicatoren. Als hoofddoelen van beleid worden benoemd

• toename van de zelfredzaamheid en
• een aantrekkelijke leefomgeving voor alle inwonerswaarbij als belangrijkste indicatoren die bijdragen aan de gewenste effecten worden genoemd:
• Voorkomen van uitval uit het ‘normale leven’.
• Voorkomen van escalatie van de eerstelijn naar de tweedelijn.
• Uitstroom van de tweedelijn naar de eerstelijn.
• Uitstroom van professionele ondersteuning naar het ‘normale leven’ in de sociale basis.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van Rekenkamercommissie Eind-hoven interessant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

• Ten behoeve van het onderzoek is in twee Eindhovense wijken een zogenoemde ‘ther-mometer’ uitgevoerd. Door middel van telkens twee groepsgesprekken, met respectie-velijk generalisten uit de WIJ-teams en met de samenwerkingspartners van de WIJ-teams, is een kwalitatieve inkleuring opgeleverd van de stand van zaken van de uitvoe-ring van het beleid in het sociaal domein. De thermometers zijn uitgevoerd in de wijk Tongelre/Centrum omdat de WIJ-teams daar al langer actief zijn en in de wijk Woensel Zuid-West vanwege de relatief zware sociale problematiek.

• Het onderzoek besteedt veel aandacht aan de uitwerking van beleidsdoelen naar beleidsindicatoren.

Rekenkamer Den Haag, “Over de drempel”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

Het onderzoek “Over de drempel” bevat een grondige analyse van de aan de toegang tot Wmo te stellen eisen en de mate waarin en de wijze waarop aan deze eisen wordt voldaan. In het onderzoek is gekozen voor een scherpe afbakening van het onderzoeksonderwerp: • Toegang betreft het proces vanaf eerste contactmoment tussen cliënt en gemeente tot feitelijk ontvangen van een voorziening of een afwijzing op verzoek om ondersteuning. • Onderzoek richt zich alleen op maatwerkvoorzieningen en niet op de algemene voorzie-ningen (omdat in de wet opgenomen eisen aan toegang tot maatschappelijke onder-steuning alleen betrekking hebben op toegang tot de maatwerkvoorzieningen). • Onderzoek richt zich niet op de (inhoud/kwaliteit) van de toegekende voorzieningen.

Het onderzoek bevat uitgebreide en gedetailleerde beschrijvingen van het proces van toegang en de daarin te onderscheiden stappen. Ook wordt inzichtelijk toegelicht welke maatwerkvoorzieningen er zijn: individuele voorzieningen (bijvoorbeeld woningaanpassing en vervoer), maatwerkvoorziening ondersteuning (voorheen ‘begeleiding’ in de AWBZ, maatschappelijke opvang voor daklozen, beschermd wonen, opvang bij huiselijk geweld en voorzieningen voor zintuiglijk gehandicapten.

De eisen waarop de toegang wordt beoordeeld, zijn afkomstig uit wet- en regelgeving, uit doelstellingen van de Wmo zoals ook vastgelegd in het gemeentelijk beleid en doelstellingen uit de strategienota ‘Haagse dienstverlening: goed, gemakkelijk en snel’.

Onderzoeksmethodiek

Rekenkamer Den Haag heeft de criteria waarop de toegang tot de Wmo wordt beoordeeld direct gerelateerd aan de eisen in de wet (i.c. Wmo 2015). Dit maakt het onderzoek krachtig in die zin dat over het normenkader geen discussie is ontstaan. Zoals elke gemeente hoort ook de gemeente Den Haag te voldoen aan de wet. Afwijkingen tussen eis en praktijk resulteren daarmee direct in harde aanbevelingen:

Naast deze direct uit wet- en regelgeving afkomstige normen, moeten de door Den Haag gemaakte keuzes en gevolgde werkwijze in de praktijk ook bijdragen aan realisatie van de ‘eigen’ beleidsdoelen.

Rekenkamer Den Haag heeft voor al deze normen in beeld gebracht of de gemeente er aan voldoet (geheel of deels) of niet. Om tot onderbouwde oordelen te komen, heeft Rekenkamer Den Haag een mix aan onderzoeksinstrumenten ingezet, met naast regulier deskresearch en interviews met betrokkenen uit de wereld van beleid en uitvoering:

• Schriftelijke enquête onder 2.200 cliënten (met een respons van 366 personen).

• Onderzoek naar toegankelijkheid en gebruiksgemak van de website en relevante digitale formulieren (door Netprofiler).

• Dossieronderzoek, op basis van de dossiers van 22 cliënten die hiervoor toestemming gaven.

• Gesprekken met cliënten bij een aantal loketten van de gemeente.

Rekenkamer Den Haag geeft verder aan dat in het onderzoek ook gesprekken met belangengroeperingen nuttig zijn gebleken. Deze gesprekken leveren geen ‘harde’ feiten op, maar kunnen wel richting geven aan onderzoeksinspanningen.

Rekenkamer Den Haag geeft zelf aan dat bewust is gekozen voor een beperkt aantal hoofdbevindingen en daarop te baseren aanbevelingen en ‘boodschappen’. Het onderzoek levert voedingsbodem voor een groot aantal aanbevelingen, maar door deze in aantal te beperken krijgen deze meer aandacht en is de kans groter dat deze worden opgevolgd. Het adagium is ‘pick your battles!

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van Rekenkamer Den Haag inte-ressant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

Het onderzoek is relevant voor elke gemeente omdat de kans groot is dat ook in andere gemeenten niet (volledig) wordt voldaan aan de wettelijke eisen die in de Wmo 2015 worden gesteld aan de toegang tot (maatwerk-) voorzieningen.

Het onderzoek bevat gedegen en gedetailleerde beschrijvingen van het proces van toegang tot maatwerkvoorzieningen waarbij in het normenkader per stap relevante beoordelingscriteria zijn opgenomen.

RKC H’meer, “0-meting decentralisaties sociaal domein”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

De door de Rekenkamercommissie (RKC) Haarlemmermeer uitgevoerde nulmeting van de decentralisaties in het sociaal domein kunnen worden gezien als een systeemcheck, met name gericht op het in beeld brengen of de gemeentelijke organisatie voldoende ‘gereed’ is voor de nieuwe taken en de beoogde nieuwe manier van werken in het sociaal domein. Het accent lag daarbij op de nieuwe manier van werken ofwel de transformatie in het sociaal domein (de transitie, ofwel de overdracht van taken als gevolg van de decentralisaties, stond niet centraal).

Het onderzoek heeft het karakter van een (met name kwalitatieve) nulmeting op dit vlak, waarbij vooral aandacht is gegeven aan de rol van de professional en de wijze waarop de gemeente Haarlemmermeer met haar samenwerkingspartners de organisatie en uitvoering van de nieuwe taken in het sociaal domein heeft opgetuigd. Dit vanuit de gedachte dat de beoogde nieuwe manier van werken weliswaar ‘op papier’ goed kan zijn uitgewerkt maar vooral in de praktijk door professionals moet worden waargemaakt.

Het onderzoek past een door de NVRR ontwikkelde benadering van het sociaal domein toe Is noodzaak waarbij het veelkoppige karakter van het sociaal domein, met daarbinnen drie grote decentralisaties, wordt gestructureerd aan de hand van een overzichtelijk aantal korte zo-genoemde ‘w-vragen’:

• Wat gaat er veranderen (c.q. wat is er veranderd)?

• Welke doelen streven we na?

• Welke doelgroepen ondervinden gevolgen?

• Welke keuzes zijn aan de orde (beleidsmatig, organisatorisch en financieel)?

• Welke financiële effecten treden op?

Onderzoeksmethodiek

Deze structurering heeft geleid tot de volgende uitwerking van de hoofdvraag van het normenkader; onderzoek door middel van vijf onderzoeksvragen:

• Heeft de gemeente Haarlemmermeer de nagestreefde doelen voldoende helder be¬paald en SMART uitgewerkt?
• Heeft de gemeente voldoende zicht op de betroffen doelgroepen, kan zij iedereen be¬reiken of vallen er mensen tussen wal en schip?
• Heeft de gemeente de voorliggende keuzes (beleid, organisatie, werkwijze, financiën) hel¬der geschetst en worden c.q. zijn deze keuzes op onderbouwde wijze gemaakt?
• Heeft de gemeente inzicht in de financiële gevolgen van de decentralisaties?
• Is de governance goed geregeld wat betreft aansturing van en verantwoording over de nieuwe taken?

Het onderzoek heeft geresulteerd in antwoorden op deze vragen, waarbij deze antwoorden gebaseerd zijn op een combinatie van deskresearch en interviews van betrokkenen op be-stuurlijk en beleidsmatig en in de uitvoering. Antwoorden zijn vooral genuanceerde be-schouwingen in plaats van ‘ja/nee’-antwoorden. Er is geen onderzoek gedaan naar het cli-entperspectief en evenmin naar de maatschappelijke effecten van door de gemeente Haarlemmermeer gemaakte keuzes. Een reden hiervoor is een parallel gepland onderzoek van de gemeentelijke afdeling Onderzoek en Statistiek.

Het onderzoek levert geen eenduidig antwoord op de vraag of de gemeente ‘klaar’ is voor de nieuwe manier van werken. Het onderzoek levert ook geen uitspraken op over de vraag of door de gemeente Haarlemmermeer gemaakte specifiek lokale keuzes hebben bijge-dragen aan realisatie van beleidsdoelen. Een reden hiervoor is dat het onderzoek geen evaluatie betreft. Daarnaast ontbreekt voor een deel adequate sturingsinformatie, zoals streefwaarden voor belangrijke beleidsdoelen. Het onderzoek heeft wel geresulteerd in een aantal concrete aanbevelingen om te bevorderen dat de nieuwe manier van werken ook daadwerkelijk goed van de grond komt en de gemeenteraad in het sociaal domein zijn stu-rende en kaderstellende rol beter kan invullen.

In het onderzoek is veel aandacht besteed aan de rol van de professional, bijvoorbeeld in de zogenoemde ‘Meer-teams’. In interviews en groepsgesprekken is in beeld gebracht of en in welke mate beoogde werkwijzen daadwerkelijk in de praktijk van de grond komen.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van RKC Haarlemmermeer interessant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

• Het onderzoek brengt op gestructureerde wijze in beeld hoe gemeente en externe partners de nieuwe taken in het sociaal domein oppakken en of aan basisvoorwaarden voor succesvolle aansturing van taken wordt voldaan.
• Het onderzoek laat zien ten aanzien van welke relevante aspecten op dit moment nog onvoldoende sturingsinformatie beschikbaar is en/of waar verdere doorontwikkeling wenselijk is (onder meer financiën, kwaliteit van zorg, mensen die tussen ‘wal en schip’ vallen).
• In het onderzoek staat de vraag centraal of de gemeente ‘gereed’ is voor de nieuwe manier van werken en of aan de hiervoor te formuleren (succes-)voorwaarden is voldaan. Met name wordt hierbij nader ingegaan op de rol van de betrokken professionals.

Rekenkamer Amersfoort, “Doelstellingen, kansen & risico’s”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

Rekenkamer Amersfoort heeft met het onderzoek voor het gehele sociaal domein in beeld doelrealisatie? gebracht of de gemeente op de goede weg is om de gestelde doelen te realiseren. De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen:

• Welke doelstellingen in het sociale domein zijn door de gemeenteraad vastgesteld?

• Is er een goede weg aangelegd om deze doelstellingen te realiseren, zijn de doelstellin-gen bruikbaar en meetbaar en hoe ver staat de gemeente Amersfoort?

• Wat zijn de sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen van het huidige beleid en de uit-voering daarvan?

• Welke strategieën kunnen ingezet worden om sterktes en kansen optimaal te benutten, rekening houdend met de zwaktes en bedreigingen?

Met deze hoofdvraag en de wijze waarop de daaruit voortvloeiende onderzoeksvragen zijn

beeld stand          geformuleerd, is het onderzoek sterk beleidsrelevant. De vraagstelling is niet zozeer of de

Met deze hoofdvraag en de wijze waarop de daaruit voortvloeiende onderzoeksvragen zijn beeld stand geformuleerd, is het onderzoek sterk beleidsrelevant. De vraagstelling is niet zozeer of de van zaken gemeente Amersfoort het ‘goed doet’, maar vooral hoe de gemeente kan bevorderen dat de gestelde doelen worden gerealiseerd. Expliciet is in het onderzoeksrapport benadrukt dat het onderzoek geen absoluut beeld geeft van de stand van zaken in het sociaal domein. De breedte van het onderzoek en de keuze voor onderzoek op basis van deskresearch in combinatie met groepsgesprekken spelen hierbij een rol.

Het onderzoek bevat voor zowel Wmo als Jeugdwet en Participatiewet een uitvoerige behandeling van de door de gemeente geformuleerde beleidsdoelen en de wijze waarop de gemeente met partners hier in de praktijk invulling aan geeft. Voor met name Wmo en Jeugdwet staat hierbij het zogenoemde ‘piramidemodel’ centraal.

In het onderzoek wordt op inzichtelijke wijze ingegaan op de ambitie van de gemeente om een verschuiving te realiseren van nadruk op beperkingen van cliënten naar een aanpak waarin de nadruk ligt op diens eigen kracht en die van zijn of haar sociale netwerk en een tweede verschuiving van zwaardere, specialistische zorg naar preventie en lichtere vormen van zorg en ondersteuning. Geconcludeerd wordt dat voor deze beoogde beweging nog niet duidelijk is hoe de gemeente deze ambities gaat realiseren. Een streefbeeld ontbreekt en doelstellingen zijn in algemene termen geformuleerd (“sterke sociale basisinfrastructuur”, “inzetten op preventie”, bijvoorbeeld).

Onderzoeksmethodiek

De in het onderzoeksrapport opgenomen inzichten zijn met name gebaseerd op uitgebreide deskresearch en een aantal groepsgesprekken. Er zijn in totaal zes groepsgesprekken belegd. Voor zowel Wmo, Jeugdwet als Participatiewet zijn er twee groepsgesprekken georganiseerd, waarbij één met focus op beleid en management en een andere met focus op de uitvoering. In alle groepsgesprekken participeerden zowel betrok-kenen vanuit de gemeente als betrokkenen van de zijde van de externe maatschappelijke partners. De uitkomsten van deze groepsgesprekken en deskresearch zijn getoetst in indi-viduele gesprekken met verantwoordelijke afdelingshoofden en daarnaast zijn er gesprek-ken gevoerd met raadsleden en wethouders. Het onderzoek is er met deze aanpak goed in geslaagd om een analytisch scherpe beoordeling op te leveren van de wijze waarop de gemeente bezig is om gestelde doelen te realiseren en of zij daarbij op de ‘goede weg’ is. Ook het concept van de SWOT-analyse, waarbij voor respectievelijk Wmo, Jeugdwet en Participatiewet is bezien welke zaken goed gaan en kansen bieden en waar juist knelpunten aanwezig liggen en risico’s aanwezig zijn, is goed toepasbaar gebleken. Op deze wijze kon een brug worden geslagen tussen enerzijds beleidsdoelen en anderzijds de beleidsinzet en gemaakte keuzes ten aanzien van de organi-satie en uitvoering van taken zonder dat het een voldragen evaluatie is geworden.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van Rekenkamer Utrecht interes-sant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

• Het onderzoek bevat een gestructureerde uitwerking van gemeentelijke beleidsdoelen naar strategisch, tactisch en operationeel niveau, voor het sociale domein als geheel en voor de afzonderlijke decentralisaties rondom Wmo, Jeugdwet en Participatiewet.

• Interessant is de aandacht voor het functioneren van de ‘piramide’ op het vlak van Wmo en Jeugdzorg (inzet op preventie en bevorderen eigen kracht en optimaal benutten sociaal netwerk en voorkomen van onnodig beroep op zwaardere vormen van zorg).

• De SWOT-analyse van de organisatie en uitvoering van de nieuwe taken in het sociaal domein is goed toepasbaar gebleken. Het vormt mede de basis voor conclusies over succesvoorwaarden voor realisatie van beleidsdoelen en aspecten waar de gemeente Amersfoort nog extra aandacht aan moet besteden.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen, “Sturen op zorg”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

In overleg met een klankbordgroep uit de gemeenteraad heeft de Gemeentelijke doelrealisatie Rekenkamer Nijmegen (GRN) besloten een onderzoek uit te voeren naar uitgangspunten en doelen in het sociaal domein en de mate waarin voortgangsrapportages, jaarverslagen en specifieke onderzoeken inzicht geven in de mate van realisatie van deze doelen. Vanuit de hiervoor verwoorde hoofdvraag zijn drie onderzoeksvragen geformuleerd:

• Welke doelen heeft de gemeenteraad geformuleerd wat betreft Wmo en Jeugdhulp?

• Hoe meet de gemeente of deze doelen gerealiseerd worden en hoe gaat zij dat meten?

• In hoeverre is er al informatie voor de raad beschikbaar over realisatie van de doelen? Het onderzoek geeft tevens antwoord op een vraag die dan in het verlengde ligt:

• Hoe is de raad omgegaan met de verantwoordingsinformatie die hij tot nu toe heeft ontvangen?

Het onderzoek van GRN focust primair op de beschikbare én de in de praktijk gebruikte sturingsinformatie en de mate waarin de gemeenteraad sturing geeft c.q. kan geven:

Het onderzoek van GRN heeft uitputtende overzichten opgeleverd van de doelen van beleid in het sociaal domein, met name Wmo en Jeugdhulp. De groslijst aan uitgangspunten en doelen bevatte uiteindelijk zo’n 150 richtinggevende uitspraken voor het gemeentelijke beleid op het terrein van Wmo en Jeugdhulp. GRN concludeert dat in de beleidsplannen sprake is van een ‘wirwar aan doelen, uitgangspunten en randvoorwaarden’, waarbij het vooral gaat om kwalitatieve beschrijvingen op basis waarvan lastig kan worden gestuurd.

Als gevolg hiervan concludeert GRN dat de gemeenteraad niet of nauwelijks beschikt over bruikbare informatie om te kunnen (bij-)sturen op de realisatie van de doelen voor Wmo en Jeugdhulp. Op herhaald verzoek van GRN aan het College van B&W om tot een prioritering te komen wat betreft doelen, is gaandeweg het onderzoek een reactie gekomen in de vorm van een brief aan de raad met daarin acht kerndoelstellingen. De keuze voor deze acht wordt verder niet gemotiveerd. Raadsleden in de klankbordgroep voor het onderzoek waren niet bekend met deze selectie van doelen.

GRN heeft verder ook in beeld gebracht of en zo ja hoe doelen van beleid zijn uitgewerkt naar indicatoren en in hoeverre er sprake is van monitoring van beleid. Conclusie daarvan is dat beleid maar zelden is uitgewerkt naar indicatoren en dat toegezegde monitoring niet goed van de grond komt. GRN heeft ervoor gekozen om het niet alleen te laten bij de constatering dat er nog weinig tot geen bruikbare indicatoren zijn en dat deze onvoldoende zijn gekoppeld aan beleid, maar hiervoor zelf een basis te leggen.

De door het College benoemde acht kerndoelen zijn door GRN uitgewerkt in een beperkt aantal kernachtige beleidsvragen met behulp waarvan de gemeenteraad resultaten en voortgang van beleid kan monitoren. Bijvoorbeeld:

• Doel: “Een verschuiving in de zorg van zwaar naar licht, accent op preventie”.

• Is uitgewerkt met behulp van volgende kernvragen:

– In hoeverre krijgen bewoners zorg en ondersteuning die zij nodig vinden?

– Wat is het bereik van de sociale wijkteams en hoeveel mensen hebben zij geholpen?

– In welke mate wordt er door sociale wijkteams doorverwezen naar tweedelijns zorg?

– In welke mate wordt er beroep gedaan op zware zorg?

De voor beantwoording van deze vragen benodigde informatie, in de vorm van indicatoren of andere sturingsinformatie, is grotendeels niet beschikbaar. Er is relatief veel informatie beschikbaar over de verschillende doelgroepen van beleid, maar dat is onvoldoende om de meeste beleidsvragen te kunnen beantwoorden.

Onderzoeksmethodiek

Het onderzoek van GRN is grotendeels gebaseerd op uitgebreide deskresearch in combinatie met interviews met betrokkenen. Omdat als object van onderzoek is gekozen voor informatie die de raad nodig heeft om goed te kunnen sturen, zijn er ook op drie mo-menten sessies met de raad belegd.

Het onderzoek gaat op enkele aspecten verder dan regulier rekenkameronderzoek, waarbij wordt geregistreerd in welke mate beleidsdoelen scherp geformuleerd zijn en worden ge-realiseerd en dergelijke. GRN heeft ervoor gekozen om een eigen uitwerking te verzorgen van de door het College als belangrijkste gekwalificeerde beleidsdoelen, weliswaar niet naar indicatoren maar wel naar kernachtige beleidsvragen waarmee beleidsdoelen kunnen wor-den geoperationaliseerd en die zich ervoor lenen om te vertalen naar indicatoren.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen interessant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

• GRN heeft tegelijk met het onderzoek ook een digitale tool ontwikkeld, zie www.lokalezorgmeter.nl. Met deze tool kunnen belangstellenden op een eenvoudige manier inzicht krijgen in de metingen en onderzoeken die per kerndoelstelling, pijler of indicator zijn en worden gedaan op het terrein van Wmo en Jeugdwet. De tool maakt duidelijk dat voor veel doelen nog weinig relevante indicatoren of andere sturingsinformatie beschikbaar is.

• GRN heeft een uitgebreide analyse gemaakt van de in de gemeente op het vlak van nieuwe Wmo en Jeugdhulp gehanteerde doelen, uitgangspunten en randvoorwaarden. Over de realisatie van de door het College op verzoek gemaakte selectie van (acht) kerndoelen kan met beschikbare indicatoren vaak weinig worden geconcludeerd. Om deze reden heeft GRN een eigen doorontwikkeling van deze doelen gepleegd in de vorm van beperkte beleidsvragen die uit deze doelen voortvloeien. Het is zaak om voor deze ‘doorvraag-vragen’ gericht indicatoren te formuleren en verantwoordingsinformatie te genereren.

• GRN heeft ook de relatie gelegd tussen gemeentelijke beleidsdoelen en de in inkoop-contracten gehanteerde criteria.

Rekenkamer Tilburg, “Zorgen om resultaat”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

Het onderzoek van Rekenkamer Tilburg richt zich op de wijze waarop de gemeente Tilburg beleid, inkoop stuurt op het beleid, de inkoop van en de toeleiding naar de Wmo-maatwerkvoorzieningen. & uitvoering Het gaat dan zowel om Zorg in Natura (ZIN) als met behulp van persoonsgebonden budgetten (Pgb’s) gefinancierde zorg. Het onderzoek kent de volgende deelvragen:

• Wat zijn de doelen van het Wmo-beleid en op welke wijze is de inkoop van de maat-werkvoorzieningen ZIN en Pgb georganiseerd?

• Sluiten de contracten ZIN en de zorgverlening via Pgb’s in voldoende mate aan bij het vastgestelde beleid en bij de waarden van de raad?

• Stuurt en monitort de gemeente adequaat of de toegang tot de maatwerkvoorzieningen in de praktijk ook zodanig functioneert als op papier is beoogd?

• Op welke wijze vindt monitoring gedurende het uitvoeringsjaar plaats en op welke wijze wordt na afloop van het uitvoeringsjaar verantwoord (ZIN en Pgb)?

• Op welke wijze vervult de gemeenteraad de kaderstellende en controlerende rol? Wor-den beleid en inkoop periodiek geëvalueerd en leidt dit tot bijstellingen?

Maatstaf voor inkoop van maatwerkvoorzieningen zijn de drie hoofddoelen van het Tilburgse Wmo-beleid, namelijk bevorderen van zelfredzaamheid, verhogen van de participatie van burgers en financieel beheersbaar maken/houden van de Wmo. Alleen zelfredzaamheid is uitgewerkt in de afgesloten inkoopcontracten. Beleid en doorwerking worden gedetailleerd in beeld gebracht en ook hoe de sturing vanuit de raad in de praktijk plaatsvindt:

Het onderzoek besteedt met name diepgaand aandacht aan de wijze waarop de gemeente haar beleidsdoelen in brede zin voor het sociaal domein en specifiek voor de Wmo laat doorklinken in de keuzes ten aanzien van inkoop van en toegang tot maatwerkvoorzieningen. Hetgeen op papier is vastgelegd wordt voorzien van een toets op hoe de uitvoering in de praktijk plaatsvindt. Beleid ten aanzien van inkoop van en toegang tot maatwerkvoorzieningen vormt een essentieel onderdeel van het gemeentelijk beleid om te voorkomen dat onnodig (te) zware zorg wordt aangeboden maar dat tegelijkertijd wel geborgd is dat cliënten de hulp krijgen waar zij behoefte aan en recht op hebben.

Onderzoeksmethodiek

Rekenkamer Tilburg baseert haar analyses en bevindingen vooral op uitgebreid en gedetailleerde deskresearch. De volledige doelenboom, die expliciet of impliciet ten grondslag ligt aan de inrichting van het beleid ten aanzien van inkoop van en toeleiding naar maatwerkvoorzieningen, wordt geconstrueerd. Ook de volledige keten van besluitvorming rondom inkoop en toegang wordt geschetst.

Rekenkamer Tilburg heeft daarnaast gesprekken gevoerd met betrokkenen op bestuurlijk niveau en ambtelijk, zowel binnen de gemeentelijke organisatie als bij maatschappelijke partners.

De vijf deelvragen waarin de hoofdvraag is uitgewerkt, zijn voorzien van een normatief kader op basis waarvan kan worden bepaald of de gemeente Tilburg haar beleid over, inkoop van en toegang tot maatwerkvoorzieningen ‘goed’ heeft ingericht. Mede daardoor kan de Rekenkamer Tilburg op onderbouwde wijze oordelen dat beleid en uitvoering van zowel de inkoop als de toegang nog onvoldoende aansluiten op de door de gemeente gehanteerde doelen. En voor een deel beschikt de gemeente ook over te weinig zicht op de mate waarin dit het geval is. Zo worden de resultaten van het beleid over en de uitvoering van de toegang tot maatwerkvoorzieningen niet systematisch in kaart gebracht. Het is daarom niet duidelijk of de huidige inrichting van de toegang bijdraagt aan de gehanteerde beleidsmatige doelen en ook niet of het binnen budget blijven van de Wmo (mede) te dan-ken is aan de wijze waarop de toegang is georganiseerd.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van Rekenkamer Tilburg interessant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

• Het onderzoek bevat een grondige en gedegen inventarisatie van beleid over inkoop van en toegang tot maatwerkvoorzieningen. Tot op het niveau van inkoopcontracten wordt bezien of beleidsmatige doelen doorklinken in de praktijk.

• Het onderzoek laat zien hoe de ‘piramide’ in de praktijk functioneert c.q. hoe bij de in-richting van de toegang tot maatwerkvoorzieningen is geborgd dat cliënten niet te zware zorg ontvangen maar anderzijds wel op voldoende ondersteuning kunnen rekenen.

• Het normenkader voorziet in een gedegen uitwerking van de vijf hoofdvragen van het onderzoek en kan ook door andere rekenkamer(commissie)s worden gehanteerd om te beoordelen of het beleid en aanzien van maatwerkvoorzieningen voldoende doorklinkt in beleid en toegang en of een en ander bijdraagt aan de hiervan te verwachten resultaten.

Rekenkamer Lansingerland, “In de groei”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

Het onderzoek “In de groei” heeft als één van de aanleidingen de keuze van de gemeente model toegang Lansingerland voor een decentrale inrichting van de toegang tot de jeugdhulp door middel van bestaande loketten. Veel andere gemeenten kiezen voor een gecentraliseerde toegang en richten daarom een nieuw loket in, bijvoorbeeld in de vorm van wijkteams. In het onderzoek staat naast de organisatie van de toegang ook de inhoud van het beleid centraal. Het gaat dan met name om de wijze waarop invulling wordt gegeven aan belang-rijke transformatiedoelen in de jeugdhulp, namelijk meer nadruk op preventie leggen en op vroege signalering van problemen bij jeugdigen om zo te voorkomen dat in een later stadium beroep onnodig groot beroep wordt gedaan op maatwerkvoorzieningen of specialistische zorg.

De hoofdvraag (hoe is de toegang georganiseerd en welke resultaten levert dit op) wordt uitgewerkt in een vijftal deelvragen:

• Wat zijn de doelstellingen van de Jeugdwet en hoe geeft de gemeente hier invulling aan?

• Hoe vindt de toegang tot de jeugdhulp via de gemeente en het CJG plaats?

• Wordt op adequate wijze invulling gegeven aan het preventief jeugdhulpbeleid?

• Verloopt in de praktijk de toegang tot de jeugdhulp adequaat?

• Welk resultaat wordt behaald met de gekozen toegangsroute tot jeugdhulp en het preventief jeugdhulpbeleid?

Onderzoeksmethodiek

Het door Rekenkamer Lansingerland uitgevoerde onderzoek naar de toegang tot de jeugdhulp is gebaseerd op een combinatie van documentstudie en interviews met betrokken ambtelijke medewerkers van de gemeente. Van buiten de gemeente is gesproken met vertegenwoordigers van enkele belangrijke maatschappelijke partners: Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), FlexusJeugdplein en Kwadraad.

Een deel van de onderzoeksvragen is beschrijvend van aard (wat zijn de doelstellingen en hoe heeft de gemeente deze uitgewerkt, hoe is de toegang tot de jeugdhulp georganiseerd). Daarvoor zijn geen normen geformuleerd. Voor de volgende onderzoeksvragen is dit wel het geval omdat deze naar de aard normatief zijn:

• Wordt op adequate wijze invulling gegeven aan het preventief jeugdhulpbeleid?

• Verloopt in de praktijk de toegang tot de jeugdhulp adequaat?

Een nadere operationalisering van de kwalificatie ‘adequaat’ is dan nodig. Rekenkamer Lansingerland heeft deze normen nader uitgewerkt naar toetsbare criteria:

Het onderzoek heeft antwoorden opgeleverd op de onderzoeksvragen. De antwoorden zijn conclusies ook zeer beleidsrelevant, bijvoorbeeld:

• Preventie en vroege signalering van problemen bij jeugdigen zouden op termijn moeten leiden tot een verschuiving van zware (en duurdere) naar lichtere (en goedkopere) typen ondersteuning, maar de gemeente beschikt over onvoldoende informatie over de vraag naar jeugdhulp en de (kosten van) verstrekte jeugdhulp om te kunnen beoordelen of een verschuiving zich daadwerkelijk voordoet.

• Mede hierdoor kan de gemeente niet beoordelen of het aanbod van jeugdhulp kwanti-tatief en kwalitatief toereikend is.

• Voor vroege signalering van jeugdproblematiek steunt de gemeente op het reeds bestaande netwerk van met name CJG, schoolmaatschappelijk werk en huisartsen. Het bereik van dit netwerk vertoont echter lacunes, waardoor problematiek van jeugdigen mogelijk niet of niet tijdig wordt gesignaleerd en aangepakt.

Het onderzoek is er op deze manier in geslaagd om een goede relatie te leggen tussen door de gemeente gemaakte keuzes ten aanzien van toegang tot jeugdhulp enerzijds en de mogelijke maatschappelijke effecten daarvan.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van Rekenkamer Lansingerland interessant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep:

• Onderzoek bevat een in de praktijk toepasbare uitwerking van de aan een ‘adequate’ inrichting van de toegang tot de jeugdhulp te stellen eisen. • Het onderzoek is interessant voor gemeenten die voor de keuze staan tussen (eventueel alsnog) de toegang centraal organiseren of decentraal via het bestaande netwerk van maatschappelijke partners.

RKC Schiedam-Vlaardingen, “Aan de slag?!”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

De gemeenten Maassluis, Vlaardingen en Schiedam (MSV) hebben begin 2015 een gezamenlijke uitvoerings-organisatie opgericht voor een belangrijk deel van de taken op het gebied van de Participatiewet. Het gaat om de Gemeenschappelijke Regeling (GR) Stroomopwaarts MSV. Stroomopwaarts MSV is niet alleen verantwoordelijk voor het grootste deel van de taken op het gebied van de Participatiewet, maar ook voor de uitvoering van de taken op het gebied van inkomensvoorziening, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en de Wet kinderopvang.

De verwachting van de gemeenten was dat zij op deze manier gezamenlijk slagvaardiger kunnen opereren op de regionale arbeidsmarkt en op termijn de gemeentelijke taken doel-treffender en doelmatiger kunnen organiseren.

In het voorjaar van 2016 heeft de Rekenkamercommissie (RKC) Schiedam-Vlaardingen een voorlopige evaluatie uitgevoerd met als kernvraag of eerste effecten reeds zichtbaar zijn. Deze eerste effecten kunnen dan zowel de gevolgen voor burgers betreffen als gevolgen voor de gemeenten zelf.

In de evaluatie is niet alleen gekeken naar de effecten van gemaakte keuzes maar ook naar de mate waarin en de wijze waarop sprake is van monitoring en bijsturing en of de gemeenteraden voldoende betrokken zijn.

Onderzoeksmethodiek

Mix van RKC Schiedam-Vlaardingen en het ondersteunende onderzoeksbureau DSP-groep hebben instrumenten naast documentenstudie en een groot aantal interviews met betrokkenen ook gekozen voor het uitzetten van een enquête onder werkgevers. Aan ruim 100 in de gemeenten Schiedam en Vlaardingen gevestigde ondernemers is door middel van een gestandaardiseerde vragenlijst gevraagd naar hun ervaringen met de Participatiewet in het algemeen en met Stroomopwaarts MSV in het bijzonder. De doelgroep van aangeschreven ondernemers is beperkt tot ondernemers met 25 werknemers of meer. Uiteindelijk hebben van de 108 aangeschreven ondernemers er 31 de moeite genomen de enquête ingevuld te retourneren. Van deze 31 respondenten gaven er slechts negen aan bekend te zijn met Stroomopwaarts MSV. Deze geringe bekendheid maakt het aannemelijk dat de effecten van Stroomopwaarts MSV in het stadium van het onderzoek nog zeer beperkt zijn.

Omdat onderzoeksvragen ook betrekking hebben op de wijze waarop en de mate waarin de gemeenteraden (bij-)sturing geven, zijn er ook gesprekken geweest met raadsleden van respectievelijk Schiedam en Vlaardingen.

Daarnaast hebben in zowel Schiedam als Vlaardingen gesprekken plaatsgevonden met de lokale cliëntenraden.

Het onderzoek heeft ten aanzien van de mogelijke eerste effecten van de Participatiewet in het algemeen en Stroomopwaarts MSV tot de conclusie geleid dat het nog te vroeg was om hierover onderbouwde uitspraken te doen. Tijdens het onderzoek (laatste kwartaal van 2015) waren de gemeenten nog bezig met het uitwerken van prestatiedoelen en indicatoren. Voor het voorjaar van 2016 was een eerste nulmeting voorzien.

Omdat gaandeweg duidelijk werd dat het nog vroeg was om eerste effecten te kunnen vaststellen, is in de aanbevelingen gefocust op de voorwaarden voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de Participatiewet en daarbinnen de bijdrage van Stroomopwaarts MSV.

De aanbevelingen van de RKC Schiedam-Vlaardingen sluiten voor een belangrijk deel aan bij de vaststelling dat gedurende het onderzoek bepaalde onderzoeksvragen nog niet beantwoord konden worden vanwege het ontbreken van voldoende informatie. Eerste aanbeveling is om als gemeenteraad doelen te formuleren voor uitvoering van de Partici-patiewet en vast te leggen waar de inzet van Stroomopwaarts toe moet leiden. Andere aanbevelingen zijn gericht op het verbeteren van de monitoring rondom de Participatiewet en het investeren in het ontwikkelen van beleidsindicatoren, zowel kwalitatief als kwantitatief, en met name ook ‘het verhaal achter de cijfers’ goed over het voetlicht te brengen.

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Het onderzoek is gericht op de keuze van de gemeenten Schiedam en Vlaardingen (en ook Maassluis) om de uitvoering van de Participatiewet voor een belangrijk deel te beleggen bij een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie. In veel gemeenten spelen soortgelijke ontwikke-lingen (oprichting van een integraal participatiebedrijf vanuit sociale werkvoorziening en sociale dienst, door één of meer gemeenten in een regio, of juist opsplitsing van bestaande SW-bedrijven).

Rekenkamer Utrecht, “Werken naar vermogen”

Inhoudelijke focus en aandachtspunten in het onderzoek

Omdat de Participatiewet veelomvattend is en op onderdelen complex, heeft Rekenkamer beschrijving Utrecht besloten een beleidsbeschrijving uit te voeren gericht op deze wet en hoe de gemeente Utrecht daar mee om gaat. De hoofdvraag hoe de gemeente Utrecht vorm geeft aan de wettelijke taak om mensen, naar vermogen, toe te leiden naar werk, welke prestaties de gemeente dan levert en welke kosten daar mee gemoeid zijn, is door Rekenkamer Utrecht uitgesplitst in de volgende onderzoeksvragen:

• Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen?

– beschrijving beleid (lokaal, landelijk – beschrijving uitvoeringspraktijk (lokaal, regionaal)

– beschrijving doelgroepen van de gemeente (aantallen en kenmerken) – beschrijving instrumenten van de gemeente om mensen naar werk te begeleiden

• Welke doelen en bijbehorende effect- en prestatie-indicatoren heeft de gemeente opge-steld voor de wettelijke taak om mensen naar werk te begeleiden?

• Zijn streefwaarden voor effect- en prestatie-indicatoren, blijkens informatie waarover de gemeente beschikt, gerealiseerd? • Welk budget heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt dit budget ingezet?

• Hoe wordt de gemeenteraad over de Participatiewet geïnformeerd?

Het rapport bevat inzichtelijke schetsen van beleidsdoelen en daarop geënte beleidsindica-toren en ook een overzicht hoe beschikbare middelen worden ingezet:

Het rapport van Rekenkamer Utrecht betreft zoals aangegeven een beleidsbeschrijving. Het doel is daarmee niet om te beoordelen of de gemeente het ‘goed’ doet of niet, maar om inzicht te verschaffen in een complex beleidsveld.

Onderzoeksmethodiek

Omdat het onderzoek een beleidsbeschrijving betreft, bestaat de onderzoekmix met name uit deskresearch. Het vormt de basis voor een uitputtende beschrijving van achtereenvolgens het beleid op zowel rijks- als lokaal niveau, de doelen van de Participatie-wet, de geleverde c.q. de te leveren prestaties en de kosten van uitvoering van de Participa-tiewet. Het onderzoek van Rekenkamer Utrecht bevat inzichtelijke en uitgewerkte overzichten van zowel de inkomsten en de beschikbare middelen voor uitvoering van de Participatiewet als ook de manier waarop de middelen worden besteed. Het onderzoek is daarmee één van de weinige onderzoeken vooralsnog waarbij een poging is gedaan om in beeld te brengen hoe het beschikbare budget wordt besteed (“follow the money”).

Waarom interessant voor bredere doelgroep?

Met name de volgende aspecten maken het onderzoek van Rekenkamer Utrecht interes-sant om kennis van te nemen door een bredere doelgroep: • Het onderzoek is één van de weinige onderzoeken waarin de inkomsten en met name ook de besteding van de beschikbare middelen ten behoeve van uitvoering van de Parti-cipatiewet inzichtelijk uitgewerkt en toelicht zijn. • Het onderzoek bevat een inzichtelijke uitwerking van de voor de komende jaren ver-wachte ontwikkeling van de omvang van de nieuwe doelgroepen van gemeenten als ge-volg van de invoering van de Participatiewet.

Rekenkamer Utrecht, “Meten is weten”

Het rapport “Meten is weten” van de Rekenkamer Utrecht is het resultaat van een beknopt onderzoek naar de informatievoorziening in het sociaal domein. Vanuit de centrale vraag “of de aan de raad gestuurde informatie aansluit bij de behoefte van de raad”, is in beeld ge-bracht welke documenten aan de raad zijn toegezonden over (de voortgang in) het sociaal domein en op welke momenten vergaderingen en andere bijeenkomsten hebben plaatsge-vonden over informatievoorziening op dit terrein.

Rekenkamer Utrecht heeft de relevante documenten gescand op de sturingsinformatie, met name relevante beleidsindicatoren, die deze documenten bevatten. Voor deze beleidsindicatoren heeft Rekenkamer Utrecht bovendien in beeld gebracht in hoeverre wordt gerapporteerd over de daadwerkelijke scores op deze indicatoren. Rekenkamer Utrecht heeft verder geïnventariseerd of aan opgenomen beleidsindicatoren streefwaarden zijn ver-bonden en of en zo ja in welke mate beleidsindicatoren beïnvloedbaar zijn.

De inventarisatie van de overlegmomenten met de raad over informatievoorziening heeft opgeleverd dat de raad met name op de volgende punten betere informatie wenst:

• Bijdrage van beleid en uitvoering aan nagestreefde maatschappelijke effecten. • De apparaatskosten voor uitvoering van het beleid in het sociale domein.

• De nagestreefde verschuiving van zware naar lichtere vormen van zorg.

De raad heeft verder uitgesproken behoefte te hebben aan verantwoordingsinformatie over alle drie de ‘sporen’ in het sociaal domein: sociale basis, basiszorg en aanvullende zorg. Met name informatie over de sociale basis (eigen kracht van cliënten en functioneren van sociaal netwerk) wordt als te beperkt beoordeeld. De raad heeft ook aangegeven te weinig ‘harde’ kwantitatieve basisinformatie te ontvangen op het gebied van financiën.

Het onderzoek van Rekenkamer Utrecht mondt uit in de conclusie dat de sturingsinformatie op het vlak van Wmo (nota ‘Meedoen naar vermogen’) en Participatiewet vooralsnog beter beantwoorden aan de daaraan, met name ook door de raad, te stellen eisen dan op het vlak van de Jeugdwet (nota ‘Zorg voor Jeugd’) ondanks dat Rekenkamer Utrecht al in 2014 on-derzoek heeft gedaan naar informatievoorziening over de jeugdhulp en met klem aandacht vroeg voor meer aandacht voor sturingsinformatie voor de raad.

RKC Stichtse Vecht, “Sociaal domein na de transitie”

Het onderzoek van RKC Stichtse Vecht is deels een ‘opvolgonderzoek’, waarin wordt bezien of aanbevelingen van de RKC uit 2014 zijn opgevolgd. Toen is geconcludeerd dat duidelijke doelstellingen en beoogde resultaten niet goed waren uitgewerkt en dat er ook te weinig inzicht was in de beschikbare capaciteit en het budget voor het programma. De aan-bevelingen van de RKC uit 2014 blijken goeddeels opgevolgd.

Het onderzoek laat zien dat de gemeente een veelheid aan doelen, uitgangspunten en randvoorwaarden hanteert, die bovendien in de tijd soms veranderen. Dit maakt evaluatie lastig. De door de gemeente gewenste situatie wordt bovendien in zeer algemene termen geschetst (bijvoorbeeld: “inzetten op eigen kracht”). Een belangrijk gemis is verder dat de vier hoofddoelen van beleid in de door de gemeente opgezette monitor niet herkenbaar zijn uitgewerkt. Daarmee is de cirkel van visie, beleid, uitvoering en monitoring niet rond. On-danks dat concludeert de RKC Stichtse Vecht dat de gemeente weliswaar de transitie zonder kleerscheuren heeft doorstaan, maar dat de beoogde transformatie nog in de kinderschoe-nen staat. Aandachtspunten zijn vooral koppeling tussen beleid en uitvoering, de integraliteit van de drie decentralisaties en de samenwerking met ketenpartners.

Het derde deel van het onderzoek richt zich op de ‘stand van zaken in het sociaal domein in 2016, met name wat betreft toegang tot de (jeugd-)zorg, organisatie en functioneren van de sociale teams, de samenwerking met buurgemeenten en verbetermogelijkheden voor de uitvoering van beleid. Het onderzoek levert op dat de sociale wijkteams niet de vooruitge-schoven positie hebben die hun was toegedacht. Zij genereren niet hun eigen caseload maar ontvangen doorverwijzingen van huisartsen, scholen, van het Wmo-loket en van afdeling So-ciale Zaken van de gemeente. Als gevolg zijn de sociale wijkteams zoekend naar hun rol, mede omdat hun opdracht onvoldoende duidelijk was geformuleerd.

Het onderzoek mondt uit in aanbevelingen over het sluiten van de beleidscyclus, het sturen op de urgentie van de beoogde transformatie en het beter uitwerken van beleidsdoelen, de regierol van de gemeente en de beoogde ontschotte, integrale aanpak.

RKC Zundert, “Van goed naar beter”

In het kader van het onderzoek naar de ervaringen van zorgbehoevenden met de wijze waarop de gemeente Zundert uitvoering geeft aan de Wmo, zijn twee enquêtes uitgezet:

• Een enquête onder inwoners van de gemeente Zundert die op het moment van onderzoek een Wmo-voorziening ontvangen.

• Een tweede enquête onder inwoners die dat tot voor kort hadden of alleen een telefonische melding hebben gepleegd maar geen zorgaanvraag hebben ingediend.

Daarnaast heeft er met een deel van de geëquêteerden een verdiepend telefonisch inter-view plaatsgevonden en zijn enkele professionele zorgverleners telefonisch geïnterviewd.

Het onderzoek heeft drie hoofdconclusies opgeleverd:

• Bijna de helft van de zorgontvangers is tevreden over de ondersteuning en een kwart is ontevreden. Bijna de helft heeft daarbij geen veranderingen ervaren in de ontvangen voorziening sinds de gemeente verantwoordelijk is. Een derde is ontevreden.

• De zorgontvangers geven een krappe voldoende voor de informatievoorziening, maar verbetering is noodzakelijk.

• Bijna de helft is tevreden over het keukentafelgesprek, een derde is ontevreden.

Per saldo blijken in Zundert zo’n 300 ontvangers van een Wmo-voorziening (zeer) ontevre-den. Genoemde minpunten zijn langere procedures, meer administratie en hogere regeldruk en een groter beroep op mantelzorgers en vrijwilligers, waarbij de gemeente volgens veel respondenten te weinig doet om mantelzorgers te ondersteunen. Wat de informatievoorzie-ning betreft, geven veel mensen aan dat zij meer persoonlijk contact wensen. Informatie is daarnaast in de optiek van ontvangers niet altijd toereikend en soms onjuist en verwarrend. Ten aanzien van het keukentafelgesprek ervaart een kwart deze als moeizaam of onaange-naam. Een kwart klaagt daarnaast dat afspraken niet worden nagekomen.

Onderzoek en conclusies vormen de basis voor vijf gerichte aanbevelingen. Alles begint met een betere informatievoorziening en het serieus nemen van klachten. Daarnaast is het ge-wenst mantelzorgers beter te ondersteunen. Een specifiek aandachtspunt betreft de keu-kentafelgesprekken. Empathie, deskundigheid en nazorg moeten beter geborgd zijn. Tot slot is het gewenst om de ervaring van zorgbehoevenden te blijven monitoren, om te kunnen toetsen of de doelgroep inderdaad ziet dat verbeteringen zijn doorgevoerd.

RKC Veenendaal, “Werk aan de winkel met re-integratie”

Het onderzoek van de RKC Veenendaal bevat duidelijke antwoorden op de geformuleerde onderzoek(deel-)vragen. Zij oordeelt als volgt:

• Doeltreffendheid en doelmatigheid van het re-integratiebeleid zijn niet vast te stellen.
• Doelen en doelgroepen zijn onduidelijk.
• Uitvoering van geformuleerd beleid vindt niet op consistente wijze plaats.
• Controle door de raad is niet altijd mogelijk op basis van de beschikbare informatie.

RKC Veenendaal baseert deze oordelen op een onderzoek dat is uitgevoerd in twee fasen. De quickscan uit fase 1 kent drie onderdelen:

(1) uitvoeren van een analyse van de regionale economie en de arbeidsmarkt in Veenendaal,

(2) inventariseren van de ontwikkeling van het bijstandsbestand en

(3) bestudering van relevante beleidsdocumenten.

Het doel van de quickscan was om tot een scherpere vraagstelling te komen. De quickscan heeft de veelheid aan invalshoeken voor onderzoek naar re-integratiebeleid teruggebracht tot twee, namelijk: Beleid en informatie en Werking en effectiviteit van het re-integratieproces.

Ten aanzien van het thema ‘beleid en informatie’ bevat het onderzoek als basis voor analyses van doeltreffendheid en doelmatigheid een inventarisatie van door de gemeente in be-leidsdocumenten geformuleerde doelen. Een groot deel van de doelen is algemeen geformuleerd en daardoor beperkt toetsbaar. Dit geldt ook voor de al dan niet te bedienen doelgroepen. Bovendien is het beleid voor verschillende doelgroepen niet consistent in de be-schouwde beleidsdocumenten. Na intake worden cliënten onderverdeeld in de categorieën ‘Poort’ indien zij op eigen kracht werk kunnen vinden en geen ondersteuning vanuit de ge-meente nodig hebben en ‘Support’ waarbij ondersteuning wel noodzakelijk is om aan werk te komen. In de praktijk worden ook cliënten uit de categorie ‘Poort’ ondersteund.

De niet optimale kwaliteit van de sturingsinformatie is de reden dat effectiviteit en doelma-tigheid van beleid niet kunnen worden beoordeeld. Aanbevelingen van de RKC bouwen daar op voort. Doelen dienen explicieter geformuleerd te worden, bij voorkeur in termen van te realiseren maatschappelijk effect. De indeling in doelgroepen moet scherper en beter wor-den onderbouwd met transparante criteria. Welke ondersteuning cliënten nu krijgen is te veel afhankelijk van overwegingen van individuele klantmanagers en de RKC raadt aan dat dit selectieproces meer wordt gestandaardiseerd om willekeur te voorkomen.

RKC Koggenland, “Monitoring van het jeugdbeleid”

In het onderzoek van RKC Koggenland staan drie zaken centraal: effectiviteit en doelmatigheid van het jeugdbeleid en monitoring van de jeugdhulp. Wat de monitoring van jeugdhulp betreft, maakt RKC Koggenland onderscheid in monitoring op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Het zicht op operationeel niveau is goed omdat het zorgteam in beeld heeft wat kwaliteit en kosten zijn van individuele hulpverlening en gestelde doelen. Ook het zicht op tactisch niveau wordt als redelijk adequaat gekwalificeerd. De gemeente biedt in haar reguliere P&C-cyclus en meer gerichte informatievoorziening zicht op het behalen van speerpunten en doelstellingen. Ook inzicht in kosten van dienstverlening is beschikbaar, zij het dat geen inzicht wordt gegeven in de verdeling van gemaakte kosten over de verschillende ‘lagen’ van de zorgpiramide: versterken van eigen kracht en sociaal netwerk, algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen en specialistische zorg.

De informatievoorziening op strategisch niveau is nog niet op orde. Belangrijk daarbij is dat benoemd de informatie op tactisch en operationeel niveau beperkt kan worden opgeteld naar strategisch niveau. Knelpunten zijn vooralsnog:

• Er is geen overzicht van de daadwerkelijk geleverde kwaliteit van zorg. Cliënttevreden-heidsonderzoeken volstaan hiervoor niet, mede vanwege beperkte representativiteit.

• Ook inzicht in hoeverre maatschappelijke effecten op een kosteneffectieve manier be-reikt worden ontbreekt.

• De eigen kosteneffectiviteit kan bovendien niet vergeleken worden met die van andere gemeenten, benchmarkgegevens ontbreken.

De door de RKC Koggenland geformuleerde aanbevelingen richten zich op het bevorderen van sturingsinformatie, met name door meer gebruik te maken van specifieke monitorings-informatie en bepaling van indicatoren voor meting van kwaliteit. Vervolgens wordt aanbevolen om deze nieuw te genereren sturingsinformatie ook daadwerkelijk te benutten in evaluatiegesprekken met zorgaanbieders. Om de raad meer ‘in positie’ te brengen, wordt aangeraden om nog te abstracte doelen als, bijvoorbeeld, “excellente dienstverlening” nader uit te werken en te voorzien van meetbare indicatoren. Tot slot beveelt de RKC aan om de doelen op strategisch, tactisch en operationeel niveau beter te koppelen, bijvoorbeeld door middel van het construeren van een duidelijke doelenboom.