Nieuw onderzoek: gemeenten nog altijd actief in grondpolitiek
Gemeenten zijn, ondanks de vastgoedcrisis, nog steeds actief in grondpolitiek, zo blijkt uit onderzoek over de periode 2010-2015 naar grondexploitaties voor woningbouw. Het onderzoek is uitgevoerd door Arjan Bregman, Jacco Karens, Edwin Buitelaar en Friso de Zeeuw in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Belangrijkste conclusie van het onderzoek is misschien wel dat gebiedsontwikkeling maatwerk is. Elke plek vraagt een eigen exploitatievorm. Maar ook dat actieve grondpolitiek, in volume, helemaal niet afgelopen is.
1. Het onderzoek laat zien dat gemeenten in lead blijven rond grondexploitaties. Het idee dat gemeenten zich terugtrekken uit de actieve grondpolitiek is dus een illusie gebleken. Is dit vooral een erfenis uit het verleden, of is dit ook het actuele beeld?
"Het onderzoek gaat over de periode 2010-2015 en de grondexploitaties voor woningbouw die in die periode gestart zijn. Daaruit volgt, zeker gelet op de verhoudingen tijdens de eerste Vinex-periode, dat actieve grondpolitiek in relatieve zin (ten opzichte van private partijen) helemaal niet afgenomen is. Dat terwijl de vastgoedcrisis bij het maken van de plannen al was begonnen en in absolute zin (via afboekingen en de daling van exploitatiesaldi) wel degelijk negatieve effecten had. Dat de crisis gemeenten in het algemeen heeft aangezet tot een faciliterend grondbeleid kunnen we niet op basis van dit onderzoek concluderen.”
2. PPS is afgenomen, zuiver private ontwikkeling nam toe. Maar: zuiver private ontwikkelingen gaat vooral om kleine plannetjes; bij grote plannen domineert nog altijd PPS. Kunnen we concluderen dat om volume te creëren, publiek-private samenwerking hét aangewezen model is?
Uit het onderzoek volgt dat PPS-structuren bij grotere woningbouwprojecten relatief vaak werden ingezet. Reden daarvoor kan zijn dat partijen bij omvangrijke projecten de risico’s graag spreiden. Niet geconcludeerd kan echter worden dat PPS de enige manier zou zijn om omvangrijke locaties te ontwikkelen, het kan bijvoorbeeld ook zijn dat de gemeente bereid is om zelf het risico te dragen. Dat hangt dan weer samen met politieke bereidheid daartoe. Dergelijke grote gemeentelijke exploitaties zijn ook in het onderzoek terug te vinden.”
3. Het exploitatieplan wordt weinig gebruikt (12%), anterieure overeenkomsten domineren. Hoe verhoudt e.e.a. zich tot flexibele planvorming? En wat als partijen niet willen meewerken aan een anterieure overeenkomst? Is er een goed alternatief voor kostenverhaal?
"Het exploitatieplan wordt inderdaad in veruit de minderheid van de exploitaties gebruikt, maar dat percentage is niet enorm afwijkend ten opzichte van eerdere onderzoeken. Gemeentelijke exploitaties maken vooral weinig gebruik van exploitatieplannen; dat is begrijpelijk omdat het kostenverhaal dan via de gronduitgifte is verzekerd. Het sluiten van anterieure overeenkomen met grondeigenaren bevordert in het algemeen de flexibiliteit. Wijzigingen die binnen het contract kunnen worden opgevangen behoeven geen aanpassing van een publiekrechtelijk kader (het exploitatieplan). Het exploitatieplan geldt veelal als stok achter de deur.”
4. Hebben jullie een advies voor de Aanvullingswet grondeigendom, bijvoorbeeld in het licht van deze anterieure overeenkomst?
"De Aanvullingswet biedt – net als de huidige wetgeving – ruimte voor zowel faciliterend als actief grondbeleid. Dat is ook goed. Lokale partijen kunnen zo zelf kiezen welke exploitatievorm en welke instrumenten ze willen gebruiken om gebieden tot ontwikkeling te brengen. Hierdoor kunnen de lokale omstandigheden en de lokale (grond)politieke voorkeuren tot uitdrukking worden gebracht.”
5. Tot 2025 moeten er 700.000 huizen bij komen. Wat willen jullie, op basis van dit onderzoek, de minister adviseren? En de werkvloer?
"Uit het onderzoek blijkt dat woningbouwlocaties nog steeds verschillende geëxploiteerd worden. Het is dus belangrijk dat er aandacht is voor verschillende exploitatievormen zoals publiek, privaat en PPS. Gebiedsontwikkeling is maatwerk. De specifieke kenmerken van iedere woningbouwlocatie zullen anders zijn, evenals de eigendomsverhoudingen, de stakeholders etc. Belangrijk is dus om de exploitatievorm te kiezen die daar het beste bij past. Op nationaal niveau zijn op dit vlak dan ook weinig handelingsopties, dat is primair een decentrale kwestie.”
Het hele onderzoek is te koop bij Het Instituut voor Bouwrecht.